關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)的概念，各條例中并沒有一個統(tǒng)一的論述，在學(xué)術(shù)界也有不同的幾種聲音，分歧主要集中在黨內(nèi)問責(zé)的主體除了黨委和紀(jì)委，是否應(yīng)當(dāng)包含其他有職權(quán)的行政部門；黨內(nèi)問責(zé)的對象是否應(yīng)當(dāng)包括普通黨員；黨內(nèi)問責(zé)的程序應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范等問題上。根據(jù)中央精神，并結(jié)合行政問責(zé)的概念，筆者認(rèn)為，黨內(nèi)問責(zé)就是執(zhí)政黨內(nèi)部要求黨的各級組織及黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在行使黨內(nèi)權(quán)力和公共權(quán)力的過程中對其職責(zé)的履行情況接受咨詢和監(jiān)督，并對其違法職責(zé)的要求承擔(dān)否定性結(jié)果的制度。
2003年至今這一段特定的歷史時期是黨內(nèi)問責(zé)制實現(xiàn)提升和飛躍的歷史“關(guān)鍵時期”。2003年12月頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、2004年3月頒布的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、2005年12月發(fā)布的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》和《關(guān)于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》、2010年3月印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》、2010年5月26日印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》、2010年11月頒布的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》、2014年1月頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》、2015年8月頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》都專章或?qū)９?jié)規(guī)定了問責(zé)制度。
對黨內(nèi)問責(zé)制度作出明確規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)有兩部，2009年5月通過的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》是第一部明確統(tǒng)一的問責(zé)制度規(guī)定。2016年7月頒布的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》聚焦全面從嚴(yán)治黨，突出管黨治黨政治責(zé)任，著力解決一些黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛、不擔(dān)當(dāng)、不負(fù)責(zé)等突出問題，體現(xiàn)了黨的十八大以來管黨治黨理論和實踐創(chuàng)新成果，是全面從嚴(yán)治黨重要的制度遵循，對于統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)黨的歷史使命，具有十分重要的意義。
一、湖北省黨內(nèi)問責(zé)的現(xiàn)狀
湖北省的問責(zé)制度建設(shè)起步較早，并形成了自己的特色：
1.黨內(nèi)問責(zé)有落實制度。
2010年1月湖北省頒布了《省委辦公廳省政府辦公廳貫徹落實<關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定>的意見》，創(chuàng)新性的明確了黨內(nèi)問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分的關(guān)系，并對《暫行規(guī)定》中規(guī)定的七種問責(zé)情形進行了列舉闡述。2011年8月實行的《湖北省強農(nóng)惠農(nóng)資金使用管理責(zé)任追究暫行辦法》、2013年5月實行的《關(guān)于對損害經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境行為實行問責(zé)的暫行辦法》、2016年3月實行的《湖北省行政問責(zé)辦法》中，也明確規(guī)定了相應(yīng)的問責(zé)制度。但是應(yīng)當(dāng)看到，湖北省的問責(zé)制度主要集中在對具體的行政行為的問責(zé)，在黨內(nèi)問責(zé)制度建設(shè)上主要是停留在學(xué)習(xí)中央政策法規(guī)階段。
2.黨內(nèi)問責(zé)有實踐成效。
湖北省高度重視問責(zé)制度建設(shè)，深入推進“主體責(zé)任問責(zé)年”，探索實行責(zé)任追究專題報告制度。對執(zhí)行黨的路線方針政策不力，管黨治黨責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位、給黨的事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，“四風(fēng)”和腐敗問題多發(fā)頻發(fā)，選人用人失察、任用干部連續(xù)出現(xiàn)問題，巡視整改不落實，黨紀(jì)政紀(jì)處分執(zhí)行不到位的，都嚴(yán)肅追究責(zé)任。如2016年上半年，全省給予黨紀(jì)政紀(jì)輕處分和組織處理7631人，給予重處分和作出重大職務(wù)調(diào)整1053人。全省查辦涉及違反政治紀(jì)律案件112件、組織紀(jì)律案件316件。強化“一案雙查”，既要追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，也要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、黨組織的責(zé)任，讓失責(zé)必問成為常態(tài)。如2016年全省查辦各級“一把手”案件439件，查辦廳局級干部案件66件，縣處級干部案件481件，鄉(xiāng)科級干部案件1991件。
3.黨內(nèi)問責(zé)機制有待進一步完善。
首先，問責(zé)主體權(quán)責(zé)不對稱。現(xiàn)行的黨內(nèi)問責(zé)制度對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)還沒有系統(tǒng)、清晰的規(guī)定。不同層級之間、正副職之間職責(zé)交叉重疊現(xiàn)象屢見不鮮。集體責(zé)任與個人責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任難以分清。其次，問責(zé)形式籠統(tǒng)化。我省現(xiàn)行的黨內(nèi)問責(zé)制度形式規(guī)定得過于寬泛和籠統(tǒng)。只對問責(zé)種類進行了列舉，并未說明該種處理類型應(yīng)針對何種責(zé)任，應(yīng)由哪個部門監(jiān)管等更細(xì)層面的問題。換言之，究竟哪些責(zé)任只需責(zé)令做出書面檢查、怎樣的責(zé)任才夠得上責(zé)令辭職、做出的檢查應(yīng)交由什么人負(fù)責(zé)、在哪里進行通報批評、通報的范圍是多大、誡勉的具體含義又是什么等等都沒有進行具體規(guī)定。這樣的制度規(guī)定不具有可操作性，或者說相關(guān)部門在實際操作過程中擁有的自由裁量權(quán)較大。第三、問責(zé)制度陳舊化。黨內(nèi)問責(zé)的規(guī)范性文件沒有與時俱進，相關(guān)部門沒有對這些規(guī)范性文件進行定期清理的工作機制。目前許多問責(zé)規(guī)范性文件一經(jīng)制定，效力永久。這種情況嚴(yán)重制約了黨內(nèi)問責(zé)制應(yīng)有效果的產(chǎn)生。
二、進一步完善湖北省黨內(nèi)問責(zé)制度的相關(guān)建議
1.責(zé)權(quán)統(tǒng)一，構(gòu)建黨政問責(zé)同步協(xié)調(diào)機制。
我黨的政治地位決定黨內(nèi)問責(zé)制應(yīng)當(dāng)與行政問責(zé)制相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)展。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)社會主義事業(yè)的核心力量， 要自覺接受監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督以及輿論的監(jiān)督。對于重大問題，需要黨政同步協(xié)調(diào)問責(zé)，才能保障政府責(zé)任的落實。依靠黨章、黨紀(jì)來實現(xiàn)的黨內(nèi)問責(zé)盡管在形式上不能包括所有的政府工作人員，也不能有更加嚴(yán)厲的懲罰措施，但是它往往是問責(zé)的最有力的開端，特別是針對高級官員而言更是這樣。
2.建立問責(zé)權(quán)網(wǎng)狀交叉問責(zé)循環(huán)系統(tǒng)，促動黨內(nèi)問責(zé)進一步向法治化方向發(fā)展。
黨內(nèi)問責(zé)是問責(zé)權(quán)行使主體的一個行為，問責(zé)權(quán)說到底也是一種公權(quán)力，也會有濫用的可能。因此，如果問責(zé)主體不能將分內(nèi)之事做好，也應(yīng)該被問責(zé)。但問責(zé)權(quán)被問責(zé)，只能理解為不同問責(zé)權(quán)之間的循環(huán)交叉問責(zé)，構(gòu)成一個問責(zé)權(quán)網(wǎng)狀交叉問責(zé)循環(huán)系統(tǒng)。這是因為，單線條式的問責(zé)體系使得最后(也是最高的)一個問責(zé)權(quán)永遠(yuǎn)不受制約。問責(zé)權(quán)網(wǎng)狀交叉問責(zé)循環(huán)系統(tǒng)不僅使得問責(zé)權(quán)法治化(相互制約)有了本體論意義上的根據(jù)，也使得問責(zé)權(quán)因此成為一個國家權(quán)力系統(tǒng)中的動力核心或者總樞紐。網(wǎng)狀交叉問責(zé)循環(huán)系統(tǒng)的建立從根本上解決了黨內(nèi)問責(zé)中對問責(zé)主體的責(zé)任追究，對我國黨內(nèi)問責(zé)體系化、制度化、法治化有著非常重要的意義。
3.建立健全問責(zé)的容錯機制。
十八屆六中全會的公報中提出：建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤。其本質(zhì)，就是要綜合考慮權(quán)力使用的目標(biāo)、過程和結(jié)果，對于工作中的部分失誤不能在問責(zé)中一棍子打死。容錯機制使用至少應(yīng)該包括以下方面：在創(chuàng)新工作理念、工作方式中產(chǎn)生的失誤；在完成本職工作的基礎(chǔ)上進行的進一步探索和實踐；針對已經(jīng)明顯滯后于發(fā)展的規(guī)章制度進行彌補的嘗試；在充分調(diào)動積極性和利用已有物質(zhì)和經(jīng)濟資源，仍未能達到目標(biāo)；在工作中遇到不可抗力的因素造成不良后果等。但是必須指出的是，容錯機制的建立是為了改革創(chuàng)新提供一個“試錯空間”而絕不能成為某些黨員干部或者機構(gòu)逃避問責(zé)的借口。
（湖北省社會科學(xué)院課題組 許潔君（執(zhí)筆）、蘇濤、張俊 供稿）
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