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關(guān)于當(dāng)陽市農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管理情況的調(diào)查及建議

2014-09-15 01:01:50  

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     近期，由當(dāng)陽市政協(xié)牽頭，水利局及各鎮(zhèn)（辦事處）共同參與，對(duì)全市小型水利設(shè)施建設(shè)與管理情況進(jìn)行了調(diào)查，基本摸清了全市農(nóng)村小型水利設(shè)施現(xiàn)狀，分析了目前水利設(shè)施在運(yùn)行與管理上存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策及建議。

    一、當(dāng)陽市農(nóng)村小型水利設(shè)施現(xiàn)狀

    小型水利設(shè)施是國(guó)家、集體投資或補(bǔ)助，以農(nóng)民投勞為主修建的，包括小二型水庫、堰塘、小水池、小水窖、小型引水工程、小泵站、小型灌區(qū)和大中型支渠取水口以下的渠道及配套建筑物。全市共建小二型水庫74座，堰塘、小水池、小水窖23439個(gè)，總蓄水量5019萬方，小泵站及小型引水工程320處，小型灌區(qū)和大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道3180公里，配套建筑物有26727處。網(wǎng)絡(luò)了全市東風(fēng)、漳河、鞏河三大灌區(qū)，并為42萬多畝水田的豐收提供了有力的保證。

    （一）健全灌溉網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)田灌溉有了基本保證。當(dāng)陽市建成了以東風(fēng)、漳河、鞏河三大灌區(qū)為主體，小型水庫、機(jī)電井提水灌溉為補(bǔ)充的農(nóng)田灌溉體系，有效灌溉面積54萬畝，旱澇保收面積42萬畝，分別占耕地面積的82%和64%。其中，市直水利工程直接控制的灌溉面積35.5萬畝；各鎮(zhèn)（辦事處）56個(gè)小型自流灌區(qū)控制灌溉面積12.81萬畝；40個(gè)小型提水灌區(qū)控制灌溉面積4.03萬畝；20個(gè)小型井灌區(qū)控制灌溉面積1.66萬畝。

    （二）硬化末級(jí)渠系，農(nóng)田灌溉條件有了明顯改善。2004年以來，當(dāng)陽市按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，分級(jí)管理；以獎(jiǎng)代補(bǔ)，多元投入；整合資金，共同建設(shè)”的原則，實(shí)施以農(nóng)村末級(jí)渠道硬化為主的輸水到田間工程，截至2009年10月底，全市共投入5519.5萬元，完成末級(jí)渠系改造879條1272.8公里，占末級(jí)渠2303條3180公里的40%。其中，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“民辦公助”等投入3102.5萬元，完成末級(jí)渠道建設(shè)669.5公里；土地整理投入855萬元，完成末級(jí)渠道建設(shè)286.2公里；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入1562萬元，完成末級(jí)渠道建設(shè)317.1公里。末級(jí)渠道改造工程有效改善了農(nóng)業(yè)灌溉條件，水利用系數(shù)由0.35提高到0.46，輸水損失由76%減少到48%。

    （三）組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，水利設(shè)施管理有了明確主體。當(dāng)陽市共組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)38個(gè)，覆蓋10個(gè)鎮(zhèn)（辦事處）、132個(gè)村、8萬多農(nóng)戶，管理灌溉面積35.4萬畝，占全市水田面積43萬畝的82%。末級(jí)渠道的建設(shè)、農(nóng)田灌溉和水費(fèi)收繳等，都由協(xié)會(huì)組織農(nóng)民自已協(xié)商辦理，維修水利和進(jìn)行末級(jí)渠道建設(shè)需要籌多少資、每勞或每畝出多少錢也都由農(nóng)民自主協(xié)商決定。目前協(xié)會(huì)運(yùn)作比較好的主要有黃林農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、東風(fēng)三干渠用水戶協(xié)會(huì)等。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的組建使我市小型農(nóng)田水利設(shè)施管理有了明確的責(zé)任主體，初步形成了小型農(nóng)田水利設(shè)施維修管理的良性循環(huán)。

    二、當(dāng)陽市農(nóng)村小型水利基礎(chǔ)設(shè)施在運(yùn)行與管理中存在的主要問題

    多年來，農(nóng)村小型水利基礎(chǔ)設(shè)施在運(yùn)行和管理中積累下來的矛盾和問題十分普遍，還沒有從根本上得到解決，是農(nóng)民比較關(guān)注的問題之一。說我市而言，主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

    （一）農(nóng)村原有小型水利設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，工程質(zhì)量較差，老損失修比較嚴(yán)重。當(dāng)陽市的農(nóng)村小型水利工程基礎(chǔ)設(shè)施幾乎都修建于20世紀(jì)50～70年代，當(dāng)時(shí)的工程邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”現(xiàn)象比較普遍，主要依靠群眾投勞修建，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，施工質(zhì)量較差，造成水利設(shè)施的“先天不足”，給后期正常運(yùn)行管理帶來諸多困難。加上農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制之后，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，投入能力不足；基層管理主體意識(shí)也有所淡化，簡(jiǎn)單地“以包代管”，造成設(shè)施老損失修現(xiàn)象比較嚴(yán)重。一是建筑物配套完好率低。全市支渠及末級(jí)渠設(shè)計(jì)渠系建筑物35021處，現(xiàn)實(shí)有26727處，配套率76.3%，完好的僅8195處，完好率僅為23.4%。二是小型機(jī)電排灌泵站功能嚴(yán)重衰退。全市現(xiàn)有小型提水泵站140處，裝機(jī)199臺(tái)9731千瓦，排灌面積17.5萬畝。由于大多修建于上世紀(jì)70～80年代，運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，老損失修，完好率僅36%。三是末級(jí)渠道硬化改造任務(wù)比較艱巨。目前全市還有末級(jí)渠道1424條1907.2公里需要硬化改造。

    （二）灌溉效益不明顯，經(jīng)濟(jì)效益不顯著。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，部分農(nóng)民認(rèn)為小型水利設(shè)施是集體的，想怎么用就怎么用；水是天上下的，想怎么灌就怎么灌，節(jié)水意識(shí)不濃，大多采取一種大水漫灌的灌溉方式，灌溉水利用率很低，輸水損失平均高達(dá)75%，既浪費(fèi)了水資源，也對(duì)水稻正常生長(zhǎng)不利。加上用水管理不善，經(jīng)常出現(xiàn)要水時(shí)無水，不要水時(shí)渠、溝滿水；水庫、堰塘冬不蓄水，夏不見水，農(nóng)村小型水利設(shè)施不能發(fā)揮應(yīng)有的灌溉效益和經(jīng)濟(jì)效益。

    （三）養(yǎng)護(hù)維修資金缺乏。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和稅費(fèi)改革，取消了“兩工”和“三提五統(tǒng)”，村級(jí)籌集資金和調(diào)配勞力的手段乏力。雖然有“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的一事一議政策，但由于農(nóng)民參與集體財(cái)產(chǎn)的養(yǎng)護(hù)和維修意識(shí)淡薄、積極性不高，村級(jí)組織起來有一定的難度。如育溪鎮(zhèn)有堰塘3500口，小泵站44座，由于維護(hù)資金缺乏，導(dǎo)致40%的堰塘垮方、淤積，18%的小泵站水泵銹蝕，引水渠破漏現(xiàn)象也十分普遍。

    （四）人為破壞時(shí)有發(fā)生。由于小型水利設(shè)施屬集體財(cái)產(chǎn)，加上合村并組后村級(jí)管理面大，農(nóng)村小型水利設(shè)施覆蓋面廣，又無專人管理，少數(shù)農(nóng)民只為個(gè)人利益和眼前利益，不顧集體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，人為破壞小型水利設(shè)施的現(xiàn)象屢見不鮮。全市7個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)辦事處，只要有泵站的地方，或多或少被盜過電機(jī)、電線、變壓器等。兩河鎮(zhèn)新星小垸泵站投資10多萬元建成之后，由于設(shè)施被盜，一次未用即告報(bào)廢。河溶鎮(zhèn)觀基寺村五組提水站和齊家閘提水站由于設(shè)施被盜，也導(dǎo)致無法使用。

    （五）水利設(shè)施服務(wù)功能弱化。自1999年小二型水庫、堰塘、小泵站的拍賣、租賃、承包等方式改革之后，農(nóng)村小型水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)性加強(qiáng)，服務(wù)功能減弱，主要表現(xiàn)：一是水庫、堰塘只承包了養(yǎng)殖權(quán)，養(yǎng)殖與灌溉沒有很好的協(xié)調(diào)，防洪調(diào)度與養(yǎng)殖承包方的利益不能一致，冬季捕魚，白白放掉蓄水，而春、夏季灌溉時(shí)又沒有水，只能等天下雨；二是小泵站拍賣給了個(gè)人之后，因?yàn)楣喔让娣e小，增加了灌溉成本，農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)壓力加大，響應(yīng)和支持農(nóng)村小型水利設(shè)施改革的積極性不是很高。

    （六）產(chǎn)權(quán)不明、確權(quán)劃界不到位。由于小型水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬不明，工程周邊四界不清，工程用地權(quán)屬?zèng)]有明確，沒有出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，導(dǎo)致各鎮(zhèn)（辦事處）和村在行使小型水利工程管理職權(quán)時(shí)，權(quán)責(zé)不清，無章可循，造成一定的管理難度。

    三、對(duì)策及建議

    （一）提高對(duì)小型水利工程公益性的認(rèn)識(shí)。小型農(nóng)田水利工程承擔(dān)著防洪排澇、農(nóng)田灌溉、改善農(nóng)村環(huán)境及農(nóng)民生活條件等任務(wù)，具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的基礎(chǔ)地位和糧食安全上的戰(zhàn)略意義，應(yīng)定位于公共服務(wù)事業(yè)。由于水、土、氣候等農(nóng)業(yè)資源配置不均衡，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)水利設(shè)施的依賴程度不同，極有必要發(fā)揮財(cái)政的公共支出調(diào)節(jié)作用，把發(fā)展農(nóng)村小型水利工程作為公益事業(yè)對(duì)待，給予足夠的重視和支持，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

    （二）優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，建立穩(wěn)定的農(nóng)村水利投入機(jī)制。應(yīng)將小型農(nóng)田水利工程納入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，按照建立公共財(cái)政構(gòu)架的要求，其建設(shè)資金應(yīng)主要由財(cái)政性資金解決。要建立穩(wěn)定的財(cái)政投入保障機(jī)制，保障地方財(cái)政投入及配套資金足額到位，并有持續(xù)、穩(wěn)定的政策和資金來源。市財(cái)政每年可從水利切塊資金中拿出一定的專項(xiàng)資金用于水利設(shè)施的管理與維護(hù)，從2010年起，我市末端渠道節(jié)水改造項(xiàng)目每年50萬元以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策將結(jié)束，建議將此資金調(diào)整用于農(nóng)村水利設(shè)施的管理與維護(hù)。此外，還要積極爭(zhēng)取抗旱經(jīng)費(fèi)、耕地占用補(bǔ)償資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、國(guó)有土地出讓資金、土地開發(fā)治理資金、扶貧開發(fā)資金等其它農(nóng)業(yè)類資金按一定比例用于農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)。

    （三）進(jìn)一步加快農(nóng)村水利管理體制改革。一是出臺(tái)管理辦法，解決“怎么管”的問題。建議出臺(tái)我市小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法，指導(dǎo)全市小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理工作。二是深化產(chǎn)權(quán)制度改革，明確資產(chǎn)歸屬，解決“誰來管”的問題。深化產(chǎn)權(quán)制度改革是小型農(nóng)田水利工程管理體制改革的核心。多年來，廣大農(nóng)民在各級(jí)各部門支持下建成了大量的農(nóng)村水利工程，要正確認(rèn)識(shí)其資產(chǎn)性質(zhì)，除市級(jí)、鎮(zhèn)（辦事處）直接管理的水利工程設(shè)施，以及聯(lián)戶和個(gè)人投資的之外，村屬范圍內(nèi)的小型農(nóng)田水利設(shè)施均屬村級(jí)集體資產(chǎn)，由所在的村民委員會(huì)管理。水利、國(guó)土、財(cái)政等部門實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的水利設(shè)施，在驗(yàn)收后要及時(shí)與所在村委會(huì)辦理產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)，明確資產(chǎn)歸屬。三是建立健全農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，解決“采取什么方式管”的問題。進(jìn)一步完善用水管水方式，受益區(qū)農(nóng)民要成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，獨(dú)立行使所有者權(quán)益，實(shí)行“民辦、民營(yíng)、民受益”的管理模式，進(jìn)行工程的維修、養(yǎng)護(hù)，建立工程良性運(yùn)行機(jī)制。在條件尚不成熟的地方可暫時(shí)由村組干部兼任協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)和理事，再逐步引導(dǎo)協(xié)會(huì)走上規(guī)范化。四是加大對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的扶持力度，促其健康發(fā)展。市財(cái)政、各鎮(zhèn)（辦事處）、村要根據(jù)農(nóng)民的承受能力承擔(dān)工程維護(hù)和更新所需費(fèi)用的不足部分；市水利、農(nóng)業(yè)、交通等相關(guān)部門和鎮(zhèn)處水利服務(wù)中心要大力支持協(xié)會(huì)的發(fā)展，積極幫助提供相應(yīng)的指導(dǎo)與服務(wù)。

    （四）依靠科技進(jìn)步，加大技術(shù)推廣力度。農(nóng)村水利技術(shù)推廣、技術(shù)示范既是直接開拓市場(chǎng)的措施，也是向廣大農(nóng)民宣傳普及先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，培育潛在使用者的需要。要繼續(xù)支持并不斷依靠科技進(jìn)步發(fā)展小型農(nóng)田水利，加大對(duì)科技創(chuàng)新、技術(shù)推廣的工作力度，加快水利產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

    （五）制定出臺(tái)末級(jí)渠道終端水價(jià)政策，建立小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的長(zhǎng)效機(jī)制。在確保市財(cái)政每年有一定的專項(xiàng)資金用于水利設(shè)施管理與維護(hù)的同時(shí)，還可以借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，研究制定我市末級(jí)渠道終端水價(jià)政策，以彌補(bǔ)管理與維護(hù)資金的不足。即在現(xiàn)有水利工程農(nóng)業(yè)灌溉供水水費(fèi)價(jià)格的基礎(chǔ)上，按每方水或每畝田加收一定數(shù)額的終端水價(jià)，專門用于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和其它小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理，確保小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的經(jīng)費(fèi)來源，構(gòu)建良性運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制。

（當(dāng)陽市政協(xié)  楊洪 慎先志  供稿）