“十一五”期間，武漢市江夏區在建設用地報批和供應、土地儲備交易、土地執法和土地利用評價等方面均取得了一定成績，使土地管理成為全區開放引進和項目建設的前沿和基礎。但是隨著我區經濟的快速發展，用地的審批規范管理、用地需求量增加，供地緊張與儲備管理之間的矛盾不斷凸現。為此，區政協圍繞如何進一步做好土地開發利用管理，如何正確處理土地保護與經濟社會發展的關系，確保我區“十二五”時期經濟社會可持續發展等問題展開調研，現將調研情況和建議報告如下：
一、土地利用情況和特點
“十一五”期間，區國土規劃部門在全市建設用地指標緊缺的情況下，批回新增建設用地3727.7993公頃，比“十五”增加2046.4618公頃，增幅為121.72%，在全市各區中名列前茅，為全區項目建設和經濟發展提供了廣闊的空間?！笆晃濉逼陂g，工業用地、經營性用地和其他用地分別占建設用地總量的30.03%、25.55%、44.42%，基本符合“工業支撐，房地產充實”的經濟格局。
（一）新增建設用地情況（略）
（二）土地出讓收益情況（略）
（三）已批土地開工和未開工情況（略）
（四) 土地違法情況（略）
通過以上圖表數據對比分析，江夏區“十一五”期間土地利用主要呈現以下幾方面特點：
一是用地需求總量激增。（略）
二是土地出讓效益可觀。（略）
三是違規用地宗數下降。（略）
二、土地利用與管理中存在的問題及其原因
當前，我區正處在城市化的快速發展階段，資源、環境與發展的問題尤為突出，這就為土地利用與管理提出了更高的要求?！笆晃濉逼陂g，我區確立了“項目興區”的發展目標，招商引資力度不斷加大，各類重點項目紛紛落戶，市內企業、學校不斷進駐，土地利用管理成為了一項關系發展的重要工作，但是也存在以下不容忽視的問題：
（一）區域經濟發展較快，供需矛盾突出
江夏區處于武漢市東部組群和東南部組群規劃帶，是武漢市建設發展方向之一，由于區域經濟發展迅猛，用地矛盾十分突出。
新增建設用地指標不足?！笆晃濉逼陂g，我區共引進項目149個，協議投資489億元，其中世界500強企業6家，國內500強企業13家。僅2010年，就實現地區生產總值296.47億元，增長16.9%。我區目前正處于一個農業大區向工業強區轉變的關口，項目建設、基礎設施建設勢在必行，由于現行的土地利用總體規劃相對滯后，全市900公頃的年新增建設用地總量難以滿足各項建設需要?！督膮^土地利用總體規劃（2006—2020年）》規劃全區新增建設用地指標5167公頃。由于2006—2008年預支了部分指標，2009—2010年實施規劃的力度較大，至2010年底，我區可用的規劃新增建設用地不足2000公頃，其中城鎮工礦用地約為1400公頃。
土地閑置現象突出。由于《土地利用總體規劃》和《城市建設規劃》不一致，部分區塊在征地拆遷前后，產業定位不明確、土地用途不清晰或規劃變更頻繁，造成土地閑置現象突出。
耕地占補平衡的壓力加大。受首輪土地利用總體規劃局限性的影響，我區耕地面積比例偏大。2006年，耕地占全區土地總面積的比例為38.56%；2010年，耕地占全區土地總面積的比例為37.30%，一些低湖田、緩山坡都劃入了耕地，導致耕地后備資源較少。規劃后備耕地資源較少，耕地開發整理選址困難，自行占補比例偏小，難以自行解決占補問題。
（二）征地拆遷難度加大，影響土地報批
根據發展的要求，我區征地拆遷工作相對滯后。原因十分復雜，既有機制的原因，也有執法力度的問題。目前征地安置的主要途徑是一次性貨幣安置，補償方式單一，且房屋拆遷補償標準偏低。還有部分農民為了獲取額外補償費，突擊建房或者種植作物。由于農民多數屬于低文化、少資金、缺技能的弱勢群體，失地農民就業艱難，引起的社會問題不容忽視。
在我區，還存在部分村級與企業部門的關系未理順、新老土地補償政策銜接不及時等問題。如東方園林的土地以前是由廟山辦事處以租代征的形式，與村級簽訂的合同，現在既要完善征地手續，又要考慮搬遷安置問題。而且，由于各村開發時間不同，土地補償標準前后不一致，導致部分先期已補償的農民要求按照新標準補償，由此產生糾紛。如廟山鄔樹村原來已征未批的有632畝，原來都是按10500元/畝的標準到戶的，現在群眾要求按新標準19600元/畝補償。這些矛盾，都在很大程度上增加了征地拆遷的工作難度，直接影響下一輪土地報批。
（三）部門之間協調不夠，審批手續繁瑣
由于工作機制所限，各部門尚未實現協同辦公、同步審批，用地業主還需要挨個部門送材料，逐個部門等批文。據不完全統計，用地業主要通過近百家單位（科室）蓋章，才能辦理好全部手續。由于各部門審批期限長短不一，用地業主辦理好所有審批項目往往需要花費幾個月時間，直接影響業主投資積極性，也造成了土地供而未用。盡管目前在優化投資環境中，相關部門降低了相關報件要求，下放了部分審批權限，但國家宏觀調控土地政策，報批必備資料不能減免，審批程序無法簡化，項目報批周期仍然較長，土地管理部門報批提速壓力較大。
（四）依法用地宣傳不夠，部分干部群眾土地觀念淡薄
我區獨特的地理位置，以及建設宜居城市的目標，使其土地管理工作的難度很大。由于依法用地宣傳力度不夠，極少數領導干部對土地管理法律法規學習重視不夠，依法行政、依法用地管理只停留在口頭和文件上，不能正確處理發展經濟與保護土地之間的關系。個別鄉鎮政府、村級組織從局部、眼前利益出發，未經農用地轉用審批，通過租用農村集體農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。農民與執法人員打“游擊戰”，非法占地、違章建房、破壞耕地和違法交易等行為仍然存在。盡管全區組織相關部門重拳出擊，對全區亂占、亂建現象進行了集中整治，使區土地市場秩序大有好轉。但是這只走完了第一步，更關鍵在于進一步轉變思想，完善制度，形成監管長效機制。
三、對下階段土地規劃管理工作的建議
（一）突破用地指標瓶頸，實現土地科學利用
不斷推進土地資源觀念、利用方式和管理方式的轉變，逐步實現配置科學化、布局合理化、供應減量化、使用高效化、利用循環化、閑置資源化。
擴大增量，盤活存量，增加建設用地有效供給。建議區委、區政府積極與省國土資源廳、市國土資源和規劃局協調，爭取在重點建設項目上給予更多的支持，做到占地不占指標。同時通過開展城鄉建設用地增減掛鉤，爭取預留建設用地指標，減小占補平衡壓力。借鑒法泗怡山灣遷村騰地的成功經驗，在南部欠發展地區，選擇一些“空心村”，按照農民自愿的原則，整體拆遷，然后將原村塆宅基地整理成耕地，并將節約的建設用地指標周轉到北部發展較快的開發區和鄉鎮街，將北部受益地區的土地收益適當補貼南部拆遷地區，達到南北共同發展的目的。
國土等部門應當充分運用項目置換、騰籠換鳥、收購儲備等多種方式，最大限度盤活存量土地，確保滿足重點項目建設用地需要。通過開展閑置存量建設用地調查摸底工作，加強閑置用地、轉而未供土地的清理力度，對批而未用、批大建小、閑置荒蕪、低效利用的土地采取切實有力的措施予以收回，納入政府儲備后公開出讓。
集聚發展，集約用地，提高建設用地利用效率。按照“布局集中、用地集約、產業集聚”的原則，大力推行節約集約用地，加快轉變土地利用方式。將推進土地集約利用與加快經濟結構調整、提高資源配置水平、提高土地使用效益緊密結合起來，嚴格建設用地預審把關，嚴禁高投入、高消耗、高污染、低效益的項目通過預審和立項，對符合我區產業發展規劃的項目優先預審和立項，優先保證用地計劃。
堅持合理供給、有效制約和正確引導新增建設用地原則，集中土地安排大項目、好項目，實行規模生產，集約經營，提高單位面積土地的產出率。合理安排各項建設項目新增建設用地規模、結構、布局和時序，出臺有關優惠政策，引導鼓勵企業建造多層廠房，提高企業土地使用效率。加強工業園區規劃，完善交通、電力、水利等基礎設施配套建設，對市政配套設施和公共服務設施等進行立體布設，逐步構建立體分層的建設模式，優化土地利用的立體空間結構。
調整規劃，拓展空間，解決土地規劃滯后問題。隨著我區城市化、工業化進程的加快，供地與用地的矛盾加劇，現行的土地利用總體規劃，不能適應我區的經濟發展速度。當前，我區正在積極籌劃建設江夏區新型工業化示范園區，應借助籌建示范園區的良好機遇，加快推進示范園區的“兩規”調整工作，促進示范園區盡早報批，有效解決土地規劃滯后帶來的用地指標不足問題。
（二）完善拆遷補償機制，推進征地拆遷工作
隨著工業化、城鎮化的不斷推進，征地拆遷工作在今后乃至一段時間內仍是我區經濟社會發展的重要工作。在目前相關法律法規尚未修改完善的情況下，要從根本上解決目前征地中的問題，必須要建立征地、拆遷、安置一體化的科學工作機制，大力推進征地制度改革。要嚴格執行現行土地管理法律法規，控制用地指標和征地范圍，進一步改進征地補償支付方式，堵塞補償款發放漏洞，確保被征地農民的利益。要加強對農村宅基地的審批管理，理順人戶分離關系，防止多處批地，多頭建房，堅決剎住違規占地建房之風。要在不斷壯大農村集體經濟同時，結合江夏實際，學習借鑒外地在征地改革試點中有關土地補償費和安置費及農民社會保障方面的成功做法和經驗，合理安置失地農民。要建立被征地農民就業培訓和社會保障制度，明確規定征地主體、征地程序、征地補償依據、安置途徑等，系統解決被征地農民的養老、醫療、就業、子女教育和生產生活安置等問題，實現經濟發展和農村穩定，從而推進征地拆遷、土地報批工作，加快建設用地供給速度。
（三）明確部門分工合作，著力提高服務質量
由于項目建設周期長，要定期對項目地塊開發建設情況進行督查，進一步加大土地動態巡回檢查力度，將建設用地批后監管納入有關部門和鄉鎮的年度崗位目標考核內容，對工業項目用地批前、建設中和建成后全程監督。這項工作單靠國土部門一家去抓落實，難度較大，發改、經信、建設等相關部門，應當明確職責、齊抓共管、密切協作，并結合江夏實際，及時落實征地補償的各項政策措施，共同完成建設用地項目監督管理的任務。
行政審批是當前改革的難點，尤其是國土資源審批這一關，直接關系項目進度和企業效益。因此，國土資源部門要更新理念、完善制度，最大限度地簡政、放權。推行“一站式服務，一個窗口對外”，大力推行無紙化辦公、聯網審批和土地網上招拍掛，縮短土地征、轉、供周期。同時，要切實加強國土資源管理隊伍建設，充分發揮其在土地管理和執法中的作用，精簡機構，強化管理職能，創新管理方式，充分利用現代技術手段，努力提高土地管理水平。
（四）強化建設用地監管，增強依法用地意識
要站在全局的高度，樹立依法用地觀念，深刻認識經濟發展與資源環境保護的關系，嚴格控制用地范圍。國土部門要與公安、檢察、法院、紀檢等部門加強協作，加大對土地管理和耕地保護的責任考核，依法從嚴、從快查處，公開曝光，切實做到對土地違法行為“防范在先、發現及時、制止有效、查處到位”。要積極探索與市場經濟體制相適應的行政執法方式和手段，徹底查清違法占地、違法圈地等行為，重點懲治土地管理領域侵害群眾利益的行為，對發生土地違法違規案件并造成嚴重后果的，嚴格追究相關人員責任，確保國家土地資產不流失。
要盡快啟動政府領導干部、國土資源部門工作人員國土資源法律法規的學習教育活動，學習和深刻領會我國的土地國情和土地基本國策、土地管理法律法規、《刑法》有關土地犯罪的規定等，進一步提高干部職工依法用地的意識和管理水平，增強做好國土資源管理工作的信心。同時，緊緊圍繞“保障科學發展，堅守耕地紅線”這一主題，采取多種形式，向廣大群眾宣傳國家對土地的現行政策及耕地保護、用地審批、土地登記、明晰產權等知識，在全區范圍內營造良好的用地輿論氛圍。
（武漢市江夏區政協 涂亞娟 供稿）
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