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關于加強我省強農惠農資金整合的對策建議

2014-09-15 01:00:38  

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九三學社湖北省委員會

    目前，強農惠農資金包括發改委、財政、農業、林業、水利、水產、畜牧獸醫、氣象、農機、國土、扶貧、民委、經委、商務、糧食、教育、科技、文化、民政、衛生、社保等部門以“三農”為扶持對象實施財政支持政策而進行的各種投入。由于歷史原因和體制慣性，在強農惠農資金的落實過程中，不同渠道的資金投入在使用分配、實施范圍、建設內容、項目安排、監督管理等方面很難協調配合，并且有相當程度的重復和交叉等問題，由此導致的監督缺失和效率低下的現象也十分突出。為此，我們建議加快推進強農惠農資金整合工作，構建強農惠農資金整合的長效機制，充分發揮強農惠農資金使用效益和政策效應。

    一、湖北強農惠農資金整合面臨的主要問題
    從2004年中央提出整合財政支農資金工作要求，到2005年湖北開展資金整合試點，2007年湖北省財政廳成立財政支農資金整合試點工作領導小組,2008年實施縣級財政支農資金整合以獎代補，應該說，湖北強農惠農資金整合工作逐步向縱深推進，并取得了階段性成效。但總體上看，湖北強農惠農資金整合工作仍處于“初級階段”，深入推進資金整合工作還面臨著許多問題。
    1、制度整合尚未邁出實質性步伐，“條塊分割”、“各自為政”導致資金整合多停留于淺表層次。由于部門利益分割，強農惠農資金整合工作主要是依賴行政力量來推進的，沒有建立起完善的制度性工作機制，制度整合跟進極為遲緩。由于各個涉農部門都有各自的專項資金，有各成體系的資金使用管理制度，各管理制度間覆蓋范圍交叉重疊、目標指向不一致、程序控制差異較大。如果不進行資金分配與管理體制改革，理順財政農業投資關系，這些原發性矛盾將難以根本解決，強農惠農資金整合就只能停留在“淺表層次”。從全省來看，目前省級層面整合主要是部分增量資金整合，而存量資金整合由于牽涉部門利益的調整，只能是“雷聲大，雨點小”，難以邁出實質性步伐。
    2、資金整合的邊界模糊、重點不明確。強農惠農資金包括農村基礎設施建設資金、涉農補貼類資金、農業產業化和社會化服務類資金、農業綜合開發類資金、農村綜合改革類資金、農業防災救災類資金、農村社會事業發展資金、財政扶貧開發類資金、庫區移民類資金、農村基層組織建設類資金等十個大類近百個小項。當前，強農惠農資金整合的邊界不清、范圍不明、重點不突出，是資金整合工作面臨的又一現實難題。
    3、“以縣為主”整合模式的實施難度較大。以縣為主體實施支農資金整合工作，難以從根本上解決問題。在既有的管理體制下，以縣為主體整合支農資金，只是使中央部門間難以協調的矛盾“下移”到縣里。縣（市）行政體系依然實行的是條塊分割管理體制，各種支農資金匯聚到縣（市）之后，同樣要經過部門間的爭奪，財政支農資金使用及管理過程中存在的問題無法根本解決。

    二、加快推進湖北強農惠農資金整合的建議
    1、組建高規格的資金整合領導小組。強農惠農資金整合涉及部門多，協調任何重，工作難度大，需要建立一個高規格的協調工作機構，加強資金整合的統籌規劃和組織領導。建議在省級層面，成立湖北省強農惠農資金整合領導小組，組長由省長或分管副省長擔任，成員由財政廳、發改委、各涉農部門分管廳局長擔任，領導小組下設辦公室負責日常工作，辦公室設在省財政廳或省委財經辦（省委農辦）。領導小組主要研究制定資金整合政策，頒布資金整合文件，協調各部門的利益關系。市（州）、縣（市、區）亦應成立相應機構，加強資金整合工作的組織領導、項目規劃和部門協調。
    2、明確資金整合范圍。資金面廣,來源渠道多，資金整合必須界定屬性,明確范圍。總體而言，除了政策性較強、有固定用途、救災資金、補貼資金等特殊用途資金外，其余政府支農資金大都能夠納入整合范圍。但是，從資金使用與管理實踐看，并不是所有可以整合的資金都需要進行整合。根據強農惠農資金使用性質和用途，可以分三大類進行整合：一是現代農業建設類資金整合，包括農田水利設施建設資金、土地開發整治資金、農業綜合開發資金、農業科技投入資金、現代農業發展資金、農業技術服務體系建設資金、農業生態建設資金；二是農村民生類資金整合，包括農村教育和農民培訓資金、農村醫療衛生資金、農村文化投入資金、農村基礎設施投入資金；三是農村體制機制改革類資金整合，包括農村綜合改革資金、基層農技推廣體系改革資金、農村金融服務資金等。
    3、搭建資金整合平臺。一是以“優勢產品”、“特色農業”為平臺進行資金整合。可按照比較優勢原則培植優勢產品，創新特色農業，形成支柱產業，并依次確定優勢農業產業項目，搭建優勢農業產業資金整合平臺。二是以“糧食安全”、“現代農業”為平臺進行資金整合。可將有關部門用于糧食生產、農業基礎設施建設、農業科技推廣、農業產業化、農業專業合作社、土地整治等方面的資金整合為現代農業發展資金。三是以“農民教育培訓”、“農村公共事業”為平臺進行資金整合。包括：以培養和造就新農民為目標的農民教育與培訓資金整合平臺，主要整合各級財政安排有農村勞動力轉移培訓、農村科技培訓、農村陽光工程、農業職業教育等專項資金；以推進農村公共事業發展為目標的農村公共品供給資金整合平臺，主要是將農村義務教育、農村衛生、農村新型合作醫療、農村計劃生育獎勵、扶貧資金及鄉村道路、農村沼氣、人畜飲水等“六小工程”資金整合為“農村公共事業發展”資金。
    4、創新資金整合方式。一是整合方式上變“以縣為主”為“以縣為主，多級聯動，整體打包，項目支持”方式。省級政府主要是切塊資金，發布指南，設計制度，進行監管。縣級政府負責項目資金運行，項目組織實施和中央、省級項目的委托管理，從而充分發揮省級政府的宏觀調控作用和縣級政府的信息優勢，真正做到“各炒一盤菜、共做一桌席”。二是整合路徑上變“后整合”為“前后整合”。目前，強農惠農資金整合主要是項目資金下達后的整合，容易引致部門利益沖突。我們認為資金整合應從源頭開始，將項目申報、審批到使用整合在一個管理系統。建議在省級相關部門監管下，縣級政府由財政局牽頭，聯合項目申報單位，對涉農項目進行統籌規劃和申報，依托資金整合平臺進行資金全程整合，實現“前整合 ”與“后整合”相結合，解決多渠道資金的重復交叉和協調配合問題。三是整合主體上變“單打一”為“多元化”。過去，強農惠農資金整合工作一直由政府主導，政府唱的是“獨角戲”,缺乏社會的廣泛參與和監督。農民是強農惠農資金的受益者，是項目的實施者，理當是資金整合的主體。然而，在現實資金整合過程中，農民沒有話語權，缺乏監督權,農民的項目需求意愿不能表達。 當務之急是培育各種類型的農村合作組織和行業協會，代表農民對資金整合過程進行有效監督，讓農民真真切切地參與到資金整合的過程中。同時，要充分發揮強農惠農資金的導向功能和帶動功能，引導社會資金整合，探索開展財政支農資金與金融支農資金的整合試點工作，探討資金整合與土地、勞動力、技術等要素的整合模式，通過整合形成新的戰略資源。