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推進政府績效評估有序發展的幾點建議

2014-09-15 01:00:28  

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民建湖北省委員會

    改革開放以來，我國各種評估考核機制逐步改革，評估形式不斷豐富，全國1/3的省區市先后以政府目標責任制、政府效能監察、社會服務承諾制及行風評議制度等活動為依托，開展有關政府績效管理與評估的實踐探索，形成了政府績效管理的甘肅模式、思明模式、珠海模式、青島模式；2011年國務院批復建立政府績效管理工作部際聯席會議制度，并在北京市等8個地區進行地方政府及其部門績效管理試點，推行政府績效管理和行政問責制度,建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制，取得了可喜的成績。但總體上看并不樂觀，現實中存在著諸多問題阻礙著政府績效評估的進一步發展。一是以經濟發展為導向、以GDP指標來衡量，過度強調經濟指標，忽視對社會發展方面的考量，導致政府績效評估泛經濟化，出現重經濟效率、輕公平正義的傾向。二是績效評估的功能被表象化，基礎工作被忽視，一些政府部門將主要精力放在見效快、表面化程度高的事物上，集中人力物力財力搞政績工程，公共利益與公眾滿意度不受重視，評估功能被曲解，政府的公共管理職能被片面化、短視化。三是政府績效評估本身地位模糊、評估主體單一，雖然評估形式多樣、評估活動頻繁，但規范程度不高，評估程序存在隨意性，或帶有“運動式”特征，評價指標體系欠完善、對評估風險缺乏估計。四是績效評估的信息來源、評估過程與評估結果不透明，從而降低了公信度，引發公眾對政府績效評估權威性的質疑；有質量的評價結果不被使用，績效管理不能到位，影響了績效評估的有效性。

    究其原因主要有：一是對政府績效評估本質認識的偏差與價值取向的滯后性。長期以來，政府以經濟發展為目標，“投入型”的財政又習慣于將資金的投入與產出割裂開來，將管理的重點放在控制支出上，這些映射到政府績效評估實際操作上，往往簡單地借鑒企業績效管理方法，重點關注管理工具的技術運用，偏離了政府公共管理目標；政府績效管理機制不健全，政府績效評估的價值取向不清晰，未能較好地關注到民主、公平、信任等公共價值因素。二是確立政府績效評估地位、保障其有序發展的法制與配套制度基礎薄弱，至今未形成統一的規范，沒有以系統的法律制度對政府績效評估的地位和效力予以保障；績效評估只是政府工具箱里的“工具”之一，單一治理手段孤掌難鳴。三是政府主導式的績效評估，民眾參與度低。我國政府績效評估主體多是政府承擔，不論哪一種形式的績效評估，政府主導地位突出，政府既“掌舵”又“劃槳”局面顯然，這樣評估的公正性、客觀性難以得到保障。四是績效評估文化建設缺失。由于政府績效評估的驅動力來源于政府內部，評估的模式多選擇上對下，被評估對象、以及外部因素難以有真正的主動性去推進評估文化建設。
    為此，我們從績效評估的環境條件和績效評估的科學運行兩個層面，對我省政府績效評估工作提出以下幾點建議：

    一、推進政府績效評估發展的環境條件建設
    一是從科學發展視角，樹立適應社會主義市場經濟、適合新形勢社會發展的現代行政理念與績效觀，從戰略上正確導向政府績效管理。合理界定政府職能及其責任范圍，積極推進責任政府、服務政府、績效政府的建設，在關注政府及公共部門的績效評價與效率提升、追求公共產出最大化的同時，關注民主、公平、信任。正確處理經濟增長與利益公平分配、經濟發展與人民物質利益之間的關系，維護社會經濟與社會政治、生態環境等方面的平衡發展，協調整體利益與局部利益、長期目標與短期目標，效率、效益與公平、穩定、和諧并重，為政府績效評估提供清晰的價值導向。
    二是以法律形式確認政府績效評估的地位，不斷完善政府績效評估的法律保障機制。對已零星出現的相關制度規定進行梳理，以法律法規形式確立政府績效評估制度，為其長期規范性管理提供系統的法律依據。
    三是完善政府績效評估的重要配套制度。推進行政問責制、財政預算與財政績效評估公開制，逐步完善政府績效管理的激勵與約束機制配套制度。
    四是建設和諧的人文環境。建立政府績效信息系統，建立政府部門之間、政府部門與社會公眾之間的信息溝通機制，暢通民眾參與渠道，方便政府與公民之間的溝通互動，提升民眾參與意識、民主意識、建言獻策意識，提升政府回應社會的能力。
    五是營造良好的績效文化氛圍。以“績效”為中心，以社會公眾滿意度作為政府追求績效的評價尺度，以為社會公眾提供優質服務作為追求績效的前提，以承擔的社會公共責任為追求績效的信念支柱，以效益追求為政府績效的核心內容，從而使政府管理主體與社會公眾逐漸形成科學穩定的價值觀，提高相互認同感。

    二、有序推進政府績效評估的科學運營
    一是在科學合理的價值觀的導向下，確立政府績效評估的效益目標，厘清評估任務與要求，制定評估實施細致，建立剛性與柔性相結合的評估制度。
    二是科學構建評估標準，優化評估指標體系。考慮各級政府、不同公共管理部門在各階段的責任范圍，兼顧現在與未來、直接與間接多方面的效應，注意評估指標與評估對象職能履行之間的高度相關性、效益評價的重要性與全面性，設計單個責任崗位指標與集體責任指標相結合、定性指標與定量指標相結合、專項指標與普遍適用指標相結合的指標體系，并注意指標運用的實效性、評估品質的變化狀況，在實踐運行中不斷優化指標體系。
    三是推進評估主體的多元化，不斷改進評估方法與評估路徑。注意內部評估主體和外部評估主體相互的局限性與互補性以及兩者的協作意義，改善單一的自上而下或自下而上評估路徑，根據評估項目，實行多路徑、多種方法的有機結合，減少評估活動中的隨意性和不確定性，提高評估的公開透明程度，規范績效評估實際操作。
    四是健全評估檔案制度與反饋制度，合理使用評估結果，將績效評估與績效管理、質量管理、資源配置等相結合。
    五是加強政府績效評估的理論研究，關注國內外政府績效管理的推進，聚焦問題研究，合理借鑒先進經驗，探索創新本土績效管理。