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關于加強地方融資平臺整合與風險控制的建議

2014-09-15 01:00:18  

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民建湖北省委員會

    截至2011年9月末，全國省、市、縣三級融資平臺已達到10468家，平臺貸款余額9.1萬億元。地方融資平臺通過政府舉債融資,不僅為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展及時籌集了資金，而且在應對國際金融危機的沖擊中發(fā)揮了積極作用。雖然地方融資平臺的債務規(guī)模和債務風險目前還未達到警戒線，但是高速擴張也帶來了一系列問題：
    一是債務償還壓力較大，缺乏風險控制機制。截至2010年底，地方融資平臺債務余額占當年地方公共財政收入比值為68.1%，有148家地方融資平臺存在逾期債務，逾期債務率平均為16.3%，有358家融資平臺通過借新還舊方式償還債務，借新還舊率平均為55.2%。同時，在地方政府以投資為主導拉動GDP的背景下，融資平臺更加關注規(guī)模指標而忽略了風險指標，缺乏有效的控債、償債機制，資產(chǎn)負債率居高不下，影響了持續(xù)融資能力。
    二是管理不規(guī)范、盈利能力較弱。部分融資平臺的公司法人治理結構不完善，內部管理層級多、鏈條長，資本金到位率低。截至2010年底，有15.7%的融資平臺存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，同時，由于融資平臺主要投向回收期較長，如基建等公益性項目，有26.4%的融資平臺出現(xiàn)虧損。

    三是投融資模式單一，不能有效降低融資成本和分散風險。依托政府信用的銀行貸款一直是各級投融資平臺的主要融資方式，除BOT方式外，其他新型融資方式很少采用，特別是民間資金很難被吸納進入政府融資平臺。
    四是資產(chǎn)經(jīng)營機制不健全，平臺自身造血能力不強。投融資平臺擁有的一部分作為可經(jīng)營性的資產(chǎn)，沒有形成有效的資產(chǎn)經(jīng)營機制，難以有效發(fā)揮資產(chǎn)的收益創(chuàng)造功能。
    針對融資平臺存在的上述問題，我們認為，應加強對融資平臺的整合，推進地方政府債務顯性化和債務風險主體的明晰化，促使地方政府降低債務風險和信用風險。通過實施整合，實現(xiàn)資金渠道、投資主體的多元化，加強對融資平臺運作過程中的投融資行為監(jiān)督，減少投資方向和投資規(guī)模上的偏差帶來的風險。具體建議如下：

    一、實施微觀主體層面的資產(chǎn)、項目和公司整合
    1、摸清融資平臺公司的資產(chǎn)運營狀況，加強平臺公司兼并重組。取消多級公司體制,形成原則上最多兩級的架構，避免形成互相擔保的狀況。根據(jù)公司資本實際情況，適時推進融資平臺公司重心下移，尤其是加強與區(qū)縣平臺公司的整合聯(lián)動。同時，加強優(yōu)質的經(jīng)營性平臺公司的跨區(qū)兼并重組。
    2、整合政府投資建設資金，充實平臺公司實力。整合地方政府所擁有的用于投資建設的三類資源,即基礎設施建設預算支出、基礎設施建設行政性收費收入以及政府土地出讓金凈收益，充實平臺公司實力。同時，放大各政府部門管理的資金，支持平臺公司做大。
    3、創(chuàng)新資產(chǎn)運營路徑，提升資產(chǎn)整合效率。推動有關基礎設施企業(yè)進行股份制改造，將原有的基礎設施資產(chǎn)打包上市。推進投融資平臺資產(chǎn)證券化，增強資產(chǎn)的流動變現(xiàn)能力。在開辟資產(chǎn)所有權轉讓渠道的同時，拓展存量資產(chǎn)的經(jīng)營權轉讓形式。
    4、加大政府注資力度，做大、做實投融資平臺主體。注資主要包括以下幾個方面：一是規(guī)費注入，將部分城維費等作為財政專項分別歸口注入各平臺公司。二是土地儲備收益權注入，賦予更多平臺公司土地儲備職能，將土地增值部分作為對平臺公司的資本金注入。三是存量資產(chǎn)注入，將過去幾十年形成的存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道、水廠等等，劃撥給各有關平臺公司，成為平臺公司的固定資產(chǎn)。四是稅收返還，通過對基礎設施、公共設施投資實施施工營業(yè)稅等方面的優(yōu)惠，作為資本金返還給平臺公司。

    二、加強市場機制層面的融資方式整合
    1、廣泛吸引民間資本進入城市基礎設施投資領域。重點解決幾個問題：一是營造國有資本與民間平等的生態(tài)環(huán)境。二是解決價格機制問題。三是市場準入問題。同時，探索土地開發(fā)與公益性項目建設相結合，采取公開招標或掛牌方式吸引社會資金投資建設。
    2、積極拓展非經(jīng)營性項目的資金籌集方式。一是各類商業(yè)銀行、政策銀行的借貸，主要爭取中長期貸款用于投資巨大的基礎設施項目。二是采取BT方式向企業(yè)融通資金。三是通過信托方式將個人儲蓄資金轉投到公共基礎設施項目，吸引民間閑散資金用于城市基礎設施建設。
    3、推廣使用BOT項目融資等多種融資方式。對有收費機制、收益穩(wěn)定的城市基礎設施項目，應充分放開投資領域，采取BOT項目融資方式，吸引社會各界直接投資建設。對一些有收費機制但效益難以做到投資收益平衡的城市基礎設施項目，采用有補貼的BOT及其衍生方式。

    三、推進管理監(jiān)控層面的制度措施整合
    1、整合管理部門，提高管理效率。投融資平臺的高效管理運營，需要各部門緊密協(xié)作，加強合作，建立健全協(xié)同配合的投融資平臺監(jiān)管體系。
    2、整合舉債機制，加強債務控制。一方面，加強融資平臺債務控制。參考相關城市經(jīng)驗做法，對融資平臺實施“三不政策”和“三個平衡”原則。另一方面，健全政府投融資責任制度。
    3、整合績效考核機制，實現(xiàn)激勵相容。對投融資平臺的績效考評，不僅僅考核資產(chǎn)規(guī)模投資增長量，還應把投資效率、融資完成率、企業(yè)資產(chǎn)負債率、盈利能力、償債率等納入綜合考核指標體系。
    此外，地方融資平臺的整合，要充分考慮到未來國內外經(jīng)濟、金融發(fā)展走勢，以及在建投資項目的后續(xù)投資等現(xiàn)實問題，需明確融資平臺整合的原則和方向，不能一刀切或者清理過激，要分類管理、區(qū)別對待，避免在整合過程中形成新的風險。