宜昌市點軍區政協副主席 陳祖義
黨的十八大報告明確指出：社會主義的協商民主應成為一種制度。隨著我國民主政治的推進，協商民主必將成為縣級政協工作創新發展的主要方向。如何認識政協協商民全工作的地位和作用？如何增強縣級政協協商民主工作的效能，是縣級政協組織應當深入探討的問題。
一、協商民主工作的作用
（一）協商民主工作有利于引導公民有序的政治參與。民主的本質是人民當家作主，協商民主是指自由平等的公民，基于權利和理性，在一種規范的權力相互制約的政治共同體中，通過集體與個體的反思、對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主制度和治理形式。協商民主的實質就是要實現和推進公民有序的政治參與，完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，健全完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。
協商民主是一種暫新的民主形式，需要一定的制度來保障。協商民主制度可以充分體現社會主義民主的廣泛性，涵蓋各黨派、各民族、各團體，各階層等社會各界，各方面人士廣開言路，廣求良策，廣謀善舉，使全社會各群體中個別、分散的意見、愿望和要求，通過協商渠道得到系統綜合的反映，使公民有序的政治參與，使公民享有廣泛的權利和自由。
（二）協商民主工作有利于最大程度地體現并蓄包容。協商民主堅持求同存異，蘊含著合作參與、協商包容的精神，實踐表明：只有在民主和諧寬松活躍的氛圍中，講真話、說真情，特別是敢于提出不同意見，真正做到知無言，言無不盡，協商民主工作才能充分發揮獨特優勢和作用。在堅持四項基本原則的前提下，社會各類人士代表可自由發表意見并在充分民主、平等，真誠的協商討論中達成共識，社會各方的愿望和建議得到充分反映。協商民主工作就能堅持民主的大多數與少數的統一，既反映多數人的普遍愿望，又吸納少數人的合理主張，既聽支持贊揚的意見，又聽批評不同的聲音，從而能夠充分調動社會各方面的積極性、主動性、創造性，為干事業凝聚人心，爭取力量。所以說，協商民主工作既能推進黨和政府決策的科學化、民主化。又是維穩的好方法。
（三）協商民主工作有利于發揮政協的優勢和作用?，F代社會是組織起來的社會，社會發展的文明程度越高，社會組織化程度也就越高，協商民主不僅是一種良好的民主制度，也是一種良好的治理模式。良好的治理模式一定要有公民社會和非政府組織的參與和良性互動，需要代表黨員與公民之間的積極而有成效的合作?？h級政協是政協組織中最基層的單位，其委員來自于各界別的精英，最具有公民的代表性?？h級政協組織可以采取各種形式，為公民參與協商民主活動拓寬領域和渠道，使各方人士能把各種意見、要求，建議充分反映出來，并經過必要的程序，實現協商民主成果的轉化。同時，縣級政協還可以因地制宜，發揮優勢，探索新的協商形式，豐富協商內容，使人民政協的協商民主制度更加規范常態，富有成效。
總之，協商民主以民主參與，民主決策，民主監督為核心，以對話，協商為特征，用協商消除社會矛盾，用民主協調利益各方，在維護社會穩定等方面發揮出奇妙作用。
二、協商民主工作中的問題分析
縣級政協緊緊圍繞黨、政中心工作，匯聚各方力量廣建睿智之言，誠獻務實之策，為推進黨政科學民主決策科學持續發展起到了重要的作用。如果要使協商民主成為一種規范程序化的決策形式，仍需解決以下幾個問題。
1、協商程序參差不齊。有的地方協商內容廣泛、深入而有效，有的地方則流于形式。如專題協商會，半天協商會主要是領導發言，委員沒有足夠的時間發表觀點，沒有足夠時間討論，協商質量較低。因此協商民主缺乏標準化程序與實效要求。其效果因人、因地、因時而異。
2、協商過程的真實性有待提高，專題協商是在黨委、政府領導的權力結構下進行，主導方維護其權威性與謀求過程的可控性的動機與行為不可避免的危及了協商的真實性。具體表現為協商過程中刻意安排領導座位，協商小問題，回避大問題，某些協商過程有操縱痕跡等。
3、與會意見的代表性不足。縣級協商民主還處在探索階段，未與法規形式確定與會委員的廣泛代表性與程序的科學性，這就注定了協商民主的代表性不足問題。一方面，與會代表是被指定的、少數的、缺乏和非與會群眾的利益鉤連，另一方面，與會群眾的發言往往是出于自身利益的考慮，并非是基于公共利益或代表群眾利益，所以意見是個人化的，相對削弱了協商會上形成意見的民意代表性。
4、制度化機制亟待完善。協商民主的制度化要求其方式及其內在機制是剛性的，不能有其隨意性。首先是協商形式缺乏法定地位，角色模糊，因而有的協商結果因領導人的意見而存廢；其次，協商過程的具體規范不嚴。如什么樣的問題必須協商，需要多少法定人數提出的提案或意見才有資格提交協商，需經什么程序，政府對協商意見的處理程序與模式缺乏明確規定?，F有模式基本上是委員討論形成報告后交給黨委、政府討論一下就定了。沒有明晰的制度規范；再次，當政府的預定方案與委員的傾向性意見發生明顯沖突時是以政府說了算。
5、監督與問責系統缺位?？h級協商民主缺乏一個剛性監督與問責系統。既缺乏委員和區政協監督與問責，協商民主缺乏民主性、科學性、公平性、平等性、自由性，出現決而不行，漠視民意等現象，協商民主淪為形式。問題在于缺乏對協商民主的過程與結果進行體制內外監督的機制。一是無法律條款約定，其次，區級政協及其委員沒有監督權，再次，政協只有組織參與的權利，無監督專題協商民主會結果的執行權。
三、協商民主工作的建議
（一）深化協商民主工作認識。尤其是黨委、政府主要負責人要充分認識協商民主工作是一種民主制度，是社會民主政治進步的產物，在社會、經濟建設中的作用不能替代。將其作為增強執政能力，實現科學決策，實行依法行政的重要助推力，使各級決策機構，行政部門，更加自覺地堅持協商民主，更加主動的將協商民主納入決策程序及決策執行過程中。
（二）完善協商民主工作機制。針對目前有關協商民主工作方面的文件規定方向性，原則性都很強，但在具體性、操作性方面卻很弱的問題，需要努力改變縣級政協組織協商內容不一致，操作程序不統一，協商效果不理想等現象。通過制定協商民主工作實施細則，進一步規范協商議題的確定機制，協商程序的操作機制，協商成果的反饋機制等，減少人為性，隨意性，推進制度化，規范化，程序化。協商民主的程序應遵守平等、準確、公開、尊嚴的原則，包含四個要素，一是主體，既誰參加協商；二是客體，即協商什么；三是方式，即如何協商；包括協商的時間、地點、步驟等；四是效力，即協商結果的執行。重大公共事務的政府行為，要取得民眾的理解和支持，需要有一條與民眾協商溝通的有效渠道，決策者要實現代表廣大群眾意志的良好愿望，需要有一種由群眾參與決策的規范程序防止決策失誤。由此要求縣級政協組織做好三項基礎性工作：1、參加協商民主活動的委員必須有一定的代表性；2、委員對程序的參與是自主、自愿、積極的；3、必須充分保障參與渠道的暢通，使參與的委員有充分的機會表達自己的意見、觀點和主張。更加充分發揮協商民主在社會主義民主政治建設和推動改革發展中的重要作用。
（三）提升協商民主工作水平。協商民主工作的質量高低取決于協商民主工作的制度化水平。且須具備以下幾個條件：其一，協商工作的獨立性是協商質量的基礎，不受任何組織的操縱，委員可就議題自由爭辯，在討論爭辯中形成共識。其二，建立有獨立的協商機構。在縣級政協組織內可新增協商咨詢專委會，專們負責協商民主工作。其三，協商民主工作必須堅持公正、公開、平等的原則。所謂公正，是指制度設計要公正，委員評判要公正。公開是指除涉及個人隱私和國家機密外，都要公開透明。就是要讓社會目睹正義的實現過程。關鍵是要把握四個重點：1、協商的內容；2、協商的規則和標準；3、協商的程序安排；4、協商的執行效力。平等原則要做到三點：一是維護委員與官員的平等地位，在程序進行中給予參與各方平等的機會，便利和手段；二是對各方的意見予以平等的關注，并在形成共識時將各方的觀點均考慮在內。三是要有約束的執行能力。協商民主的結果一旦生效后，黨委政府要進行認真討論，維持其效力，無正當理由不能輕易否定。
提升協商民主制度化水平，是指協商的啟動程序、終結與執行均有剛性的制度規定。筆者認為，首先是協商制度化?？h級協商民主制度應由省一級黨委或省一級政協組織規定議題制度，包括委員選定，協商程序，監督執行機制等制度。即對參加協商人員的條件，產生方式、結構作具體規定。其次是協商程序制度化。即協商的啟動、時間、議程安排，會議機制形成剛性制度。再次是執行監督制度化。即以制度文件規定確立縣級政協對協商過程與結果的民主性與合法性進行監督。
（四）構建協商民主工作審議制度。當前縣級政協協商民主工作主要層面是民主決策和民主管理，而民主監督是亟須加強的薄弱環節。要強化協商民主的監督功能，必須建立對各項行政行為和立法行為的民主審議制。即在政府組成人員任職前召開委員代表組成的協商民主大會，由提議主體和被任職個人向大會闡述任職理由，并接受與會委員詢問，協商大會的投票結果成為是否影響組織提名的最后依據。其次，政府行政預算的民主審議制。即每年初由財政代表政府向縣級政協遞交政府財政預算方案，由與會代表對預算案進行審議與質詢，政府應根據多數代表形成的集中意見進行修改，預算案在協商大會獲得通過后再進行其它程序表決。再次，政府部門考核民主審議制。即定期舉行政府部門績效民主評議會，接受委員代表的質詢與監督。委員代表評價較差的部門必須整改。最后，政府立法行為審議制。即政府機關制定部門規章前必須經過廣泛的咨詢和聽證，形成草案后遞交協商民主會審議，獲得通過后政府再頒布實施。
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