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加快林業地方立法推動森林資源保護和林業發展

2014-09-15 00:59:08  

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民建湖北省委員會

    改革開放以來，為了加強對林業的有效管理，充分發揮森林生態效益和經濟效益、社會效益，推進湖北森林資源培育與保護，促進湖北林業的健康發展，參照國家相關法律法規，湖北省相繼出臺了《湖北省林業管理辦法》、《湖北省森林采伐管理辦法》、《湖北省林地管理條例》、《湖北省木材流通管理條例》等法規。這些法規在規范林地管理，保護森林資源，促進林業發展方面充分發揮了保障作用，為湖北林業的正常運行作出了重要貢獻。

    2006年以來，湖北省積極穩妥地推進集體林權制度改革，主體改革任務基本完成，綜合配套改革正在逐步推進。5年來，我省森林資源持續增長，生態狀況明顯改善，林業經濟不斷壯大，林農收入穩步增加，林區各項事業更加和諧。據統計，截至2011年8月底，全省已完成林改確權面積11817.7萬畝，發證面積11722.8萬畝，分別占總任務11865.2萬畝的99.6%和98.8%。各項林業配套改革也正在逐步推開，全省林地流轉面積達967.15萬畝，交易金額18.02億元；開展林權抵押貸款3.69萬宗，抵押林地168.43萬畝，抵押貸款金額14.38億元；森林保險投保面積541.75萬畝，保險金額27.49億元；組建林業專業合作社和林業專業協會1127個，入社會員24.17萬戶，年純收入18.26億元。在集體林權制度改革過程中，我們從收集的信息中發現，集體林權制度改革與現行的《森林法》產生了嚴重沖突，必須依據當前集體林權制度改革后林業的現狀對《森林法》提出修改意見。同時，應當根據湖北省集體林權制度改革后的省情、林情，結合湖北省發展的長期戰略規劃，對湖北省以《森林法》為基礎出臺的省級林業林地管理、林權流轉、采伐管理等涉林法規進行調整，為湖北林業的長期健康發展提供法律保障。

    一、當前我省地方林業立法存在的問題
    1、國家現行《森林法》尚未修改，我省涉林法規缺乏上位法參照。改革先于法律法規的修改，是本次集體林權制度改革的一大特色。集體林權制度改革涉及面太廣，內容過于復雜，牽涉的部門法太多，因此新的《森林法》還難以盡快出臺。從我國的法律體系來看，法律、行政法規、地方性法規如果有超越權限或下位法違反上位法規定的情形的，將依法予以改變或者撤銷。從現實情況看，我省林業系統早已就林改后的法律法規修改問題進行了相關準備工作，相關法律法規的意見稿也早已成型，但是均因為國家層面法律修改的難產而擱置。

    2、森林立法宗旨較為滯后，存在一定缺陷，森林作為環境建設主體和林業經濟發展主體的地位有待加強。從1979年《森林法（試行）》通過以來，森林在水土保持、涵養水源方面的法律地位得到鞏固，但是森林作為環境建設的主體地位始終沒有得到法律的承認。1998年長江流域特大洪水災害發生之后，國家啟動了退耕還林工程和天然林保護工程，均說明了森林在生態建設中的重要地位。森林在發揮生態效益的同時，也是重要的經濟來源。2010年，我省實現林業總產值750億元。森林在我省經濟社會建設中，不但提供了大量的木材原料，更吸收了一大批就業人員。尤其是在集體林權制度改革之后，農民的造林營林的積極性大為提高，在耕地稀少的鄂西地區，能夠極大地發揮促進農民增收的作用。國家最近出臺的一系列發展林業的文件，加大對林業補貼的力度，都印證了森林巨大的經濟效力。

    3、林業立法的科學性存在欠缺，沒有考慮地區差異。當前我省在森林立法過程中往往采取的是一刀切的辦法，沒有全面考慮到我省各個區域自然條件和社會條件的差異。在不同的自然地理環境下，各地森林資源的現實功能是不完全一致的。因此，我省林業立法在保證林業基本生態功能的前提下，重點應該保障全省林業產業經濟發展的持久動力，從資金投入與管理機制、稅收減免、財政幫扶等方面規范政府的林業經濟行為，著眼全省一盤棋，在立法中體現地區的差異性，統籌考慮，提高立法的質量和社會覆蓋效力。

    4、林業立法的社會參與程度較低，制約了林業立法的公平公正。通常情況下，我省林業立法進行的立法論證和調研往往僅限于政府及相關部門，咨詢對象也僅限于少數部門領導或者知名專家學者，而與林業息息相關的林農和林業合作組織的意見難以得到重視。在林業部門內部，相應的法律部門尚未形成暢通的民眾法律需求表達機制，立法部門難以聽到來自一線的聲音。同時，集體林權制度改革之后，我省林業尚處于初期的分散經營狀態，統一的林業社會利益階層尚未形成，民間非官方的林業社會團體和組織還未成型，發揮的影響力有限。利益代表在政治領域的缺位，使得林業生產主體的意見難以及時有效全面的反映到高層。

    5、林業立法落后于形勢發展。近段時間國務院相關部門就集體林權制度改革中的林權流轉管理辦法、林下經濟發展辦法、森林保險政策試點等進行了大范圍的討論和征求意見，未來將出臺一系列涉及林業發展的政策法規，這就要求我省積極探索，與國家層面保持一致，而不是停滯不前。此外，我省林業立法還局限于傳統的森林資源管理、運輸采伐等技術層面，未能順應國際林業立法的趨勢，尤其是尚未對森林的生態服務功能和碳匯價值進行全面的認識。

    二、完善我省林業立法的建議
    1、完善我省林業立法要堅持以下原則。（1）尊重生態規律原則。林業立法應當充分考慮森林生態系統運行的規律性，尊重自然和生態演替規律。（2）可持續發展原則。林業立法不僅要考慮到當代及后代子孫對于森林資源的需求，更要考慮到區域公平的需求。（3）生態利益和經濟利益相協調的原則。林業立法生態效益是核心，但是經濟效益是生態效益的激勵，兼顧生態利益與經濟利益，才能提高林業發展的持久力。（4）尊重林區人口生存權和發展權原則。林業立法必須考慮到林區居民的生存發展權利，不能以公眾生態安全為借口損害當地林農的基本利益，尤其是在我省東西地區發展不平衡的條件下，兼顧當地人對森林資源的需求，例如保留薪柴林、完善采伐限額管理制度等。

    2、林業立法要與時俱進。法律法規的制定與社會的發展是并行的，法律法規的目的是保證社會的正常運行和發展，當前應當按照中央的精神和相關法律法規政策，及時清理修改舊法，制定新法規劃，等國家層面相關的法律規章（如國家林權流轉管理辦法、森林資源評估機構管理辦法等）出臺時，能迅速進行銜接，避免造成時間和法律真空。

    3、林業立法要未雨綢繆。集體林權制度改革之后，許多的配套改革政策一邊改革一邊修正，這既是機遇也是挑戰。這就要求我省在國家層面法律尚未修改的情況下，抓緊開展調研和論證，探討適合湖北林業發展的道路。同時，要盡快消除立法的“盲區”，對于一些急需填補的法律空白應抓緊調研，如我省森林資源資產評估制度、森林資源資產評估師制度、林權流轉機構管理辦法等。在出臺省級法規和規章困難的情況下，優先以規范性文件的形式出臺。