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南水北調中線工程對湖北庫區的影響及其對策

2014-09-15 00:58:41  
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九三學社湖北省委員會

    南水北調中線工程既是國家一項重大工程,也為湖北實現跨越式發展提供了重要契機。如何在工程建設過程中,協調好中央與地方、短期與長期的關系,實現國家項目與地方經濟社會可持續發展的雙贏局面,是目前亟待解決的重大課題。

    一、南水北調中線工程給庫區經濟社會發展帶來的新問題
    南水北調中線工程,規模巨大,運作方式相對獨立,以外來植入方式直接插入地方特定區域。雖然前期對工程本身做了許多科學的論證,但更多的只是關注工程自身的可行性問題,對庫區經濟社會發展的影響研究嚴重不足。且由于工程啟動時間緊迫,地方政府來不及充分準備,出現了一些規劃中未曾預料到的問題。
    1、庫區移民內安問題。丹江口庫區移民搬遷涉及十堰市淹沒區和影響區人口11.6萬人,加上淹地不淹房需搬遷17.48萬人,占庫區總搬遷人口的58%,數量龐大。移民安置主要采取了搬遷后靠、集中安置和分散安置等方式(外遷移民以集中安置方式為主),以農業生產性安置為主。經過十堰市各級政府艱辛努力,截止2011年10月7日,移民外遷工作全部完成,移民內安266個集中安置點全部開工建房,72.4%的房屋主體工程已完工。但在移民內安過程中,還存在著補償標準過低、沒有建立動態長期補償機制(多為一次性補償)、移民收入來源單一(以農業收入為主)等問題。同時,移民還面臨著生產生活方式的轉變與適應,集中安置點不同屬地移民融合,安置點移民如何融入當地社會生活等后期管理問題,還需要國家進一步加強資金和資源投入,支持庫區政府做好移民工作。
    2、庫區經濟發展問題。為保護中線工程核心水源地水質,國家要求加強水土保持和環境保護力度,限制庫區工業發展,對庫區經濟社會發展造成較大影響。十堰市關停污染嚴重的小電鍍、小造紙等“十五小”企業253家,其中關閉具有當地特色的黃姜加工企業100多家;先后對5家嚴重破壞植被的礦產企業實施了停產整頓;對59個重大項目進行了限批,拒絕了160多個具有污染風險的擬建項目。庫區在短時間內關停、遷建大批污染或潛在污染性企業,一些原本具有發展潛力的產業也由于生態環境保護而限制或停止發展,犧牲巨大。而新的生態產業增長點的尋找、培育需要資金投入和時間積累,這就造成了庫區相當長的時期內經濟發展乏力。
    3、庫區生態補償問題。國家在對湖北庫區生態補償中,花費了巨大精力,投入了大量資金,對于促進庫區生態保護起到了重要作用。但在實施過程中還存在著注重對工程開發建設過程中一次性補償,忽視了建立對庫區尤其是移民動態、長期補償機制;注重如水污染防治投入、水土保持投入、生態移民搬遷等直接成本補償,忽視了庫區人民為生態環境保護所放棄的經濟發展收益的機會成本補償;注重資金和項目支持,忽視了對庫區發展生態產業的人力資源支持等問題。
    4、工程建設與地方發展協調問題。南水北調中線工程運行過程中,國家更多的考慮了工程本身規劃、建設、管理、運行等因素,對工程所在地地方經濟社會的可持續發展考慮不夠。由于國家發展能力遠遠大于地方發展能力,國家工程規模也遠遠大于地方經濟規模,因此,適當增加一點投資,扶持地方經濟社會的發展,對國家負擔不大,對地方卻舉足輕重,可以借此實現跨越式發展。特別是,如果能夠在資金使用上更科學一點、項目安排上更合理一點、對口援助再全面一點、工作落實再細致一點、國家補償再提高一點,將會進一步實現國家與地方的雙贏。

    二、對策和建議
    面對南水北調中線工程建設快速推進與項目水源地地方經濟社會可持續發展能力不足的矛盾,我們建議省政府進一步向國家爭取,并結合我省實際探索一種新的國家重大工程建設模式,在考慮工程本身建設的同時,進一步考慮如何將工程建設與當地經濟社會發展更緊密的聯系在一起,將工程建設變為當地調整產業結構、轉變經濟社會發展模式的契機和推動力。
    1、進一步完善《丹江口庫區及上游經濟社會發展規劃》。南水北調中線工程的實施,對湖北庫區的社會經濟發展產生巨大影響。由于水環境和資源環境的巨大改變,使得庫區居民的生產生活方式發生巨大改變,地方社會經濟發展模式也必須進一步轉型。目前國家發改委組織編制的《丹江口庫區及上游經濟社會發展規劃》仍是以傳統經濟社會發展模式為基礎,雖在對口支援和生態補償方面有所突破,但在創新發展模式、加強中央與地方聯動、水源區與用水區的聯動、重大項目建設模式創新方面仍顯不足。省政府應積極主動與國家發改委聯合修訂《丹江口庫區及上游經濟社會發展規劃》,并申請國務院盡快批復。
    2、提高丹江口庫區移民過度期補償補助標準,擴大補償項目領域。2009年9月,國務院南水北調辦公室就提高移民建房補助標準問題,向國務院作了專題報告,經批準將移民磚混結構建房補助標準由2005年的450元/平方米提高到2008年的530元/平方米,后又增加到2010年的700元/平方米。但因一年來材料和人工等方面價格上漲,實際建設成本已突破1000元/平方米;還有很多地方為節約成本,采用抗震性能較差的預制板等傳統工藝。此外,其他如規劃、設計、公共設施建設費用標準也都是幾年前的標準,普遍不能滿足建設的實際需要,更無法滿足建設高水平的新農村的需要。因此需要參照實際建設成本提高補償標準,并增加社會管理、社會保障、環境維護、污水管網系統建設等方面的補償。
    3、建立水資源保護及生態補償的長效機制和協調機制。南水北調中線工程建設不僅改變了庫區周邊的自然地理環境,也改變了庫區移民的生活環境和生產環境。為確保水資源的永續利用,確保庫區社會經濟長足發展,借鑒國內外水資源利用的經驗,省政府要積極爭取國家建立有效的水資源利用及生態補償的長效機制??紤]到我國地區經濟發展的不平衡,建議以使用地每噸水費價格的30%為取費標準,作為水資源使用費補償給庫區。
    4、加大對丹江口庫區的扶持力度,創新援助模式。建議省政府拿出20億專項資金成立投融資平臺?;趲靺^豐富的生態資源,定向支持庫區發展,重點扶持旅游業、生態農業、林業等產業發展。項目運作采用市場化機制,注重項目的投資收益,以收益支持后續投資,從而對庫區實現動態長期投入,推動庫區經濟發展模式轉型和生態文明建設。同時,要創新援助模式。不僅從資金和項目方面加強援助,而且要從人力資源方面加強援助,在現代生態農業、旅游業等產業培育發展方面和新農村建設、區域規劃編制等方面給予智力支持,讓發達地區優勢人力資源全面參與到庫區經濟社會發展中來。項目建設可以借鑒汶川重建模式,采用“交鑰匙”工程建設方式,引入先進的設計理念和施工工藝,項目可行性論證、方案設計、建設實施、后期服務配套等由援助單位統一負責。
    5、結合移民工作,統籌城鄉發展。南水北調中線工程移民給庫區當地社會結構、城鄉結構帶來巨大變化。在移民內安過程中,要做到“四個結合”:一是與扶貧工作結合,推進扶貧式搬遷;二是與新農村建設結合,將移民安置點打造成“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村示范點;三是與經濟發展相結合,將移民點打造成特色旅游集鎮,讓游客“住農家屋、吃農家飯、干農家活、享農家樂”;四是與新型城鎮化建設結合,移民安置點統一規劃、統一設計、統一建設,生活垃圾、污水處理等公共服務配套設施城市化、社區化,倡導移民形成生態、環保、文明的新生活方式。十堰市在這方面已經做出了積極的嘗試,但還需要國家和省里在移民安置點規劃、設計,旅游市場定位、產品開發、后期管理等方面進一步提供支持,結合移民工作,推動庫區城鄉統籌發展。