葉澤林 委員
近幾年，我省縣域經濟取得了長足發展，但縣域經濟是我省發展短板的狀況并未根本改變，與我省發展平均水平相比，呈現差距拉大的趨勢。2002年我省縣域經濟國內生產總值和地方財政收入分別占全省的60.6%和38.2%，而到2010年，這一比重分別下降到56.45%和17.24%；從經濟結構來看，2002年縣域經濟三次產業結構為31.4：32.8：35.8，到2010年，縣域三次產業結構雖然調整為21.2：46.3：32.5，工業比重增長幅度較大，但第三產業比重卻在下降。全國縣域經濟100強縣市中，湖北已經多年榜上無名。
我省縣市地域占全省95%以上，人口占全省的80.7%，沒有縣域經濟的跨越發展，就不可能有全省的跨越式發展。從江蘇、廣東、山東等發達省份的發展歷程來看，縣市經濟是活力最強、潛力最大、經濟增長點聚集最多的經濟板塊。目前，縣域經濟發展需要從更廣闊的行政管理、財稅制度和評價機制等方面大刀闊斧改革，否則，縣域經濟必然難以實現跨越式發展。
一、當前縣域經濟發展的難點
我省縣域經濟整體實力不強，特色不濃，結構不優，后勁不足。究其原因，既有經濟地理區位的制約，也有行政管理改革滯后的因素。
1、縣域工業化、特別是城鎮化思路不清，推進力度不大。推進縣域工業化、城鎮化困難較大，存在兩種傾向：一方面部分地方政府對工業化存在畏難情緒，在城鎮化問題上放任自流，無所作為；另一方面，一些地方政府在工業發展長期滯后的重壓下盲目沖動，缺乏科學長遠規劃，在投資饑渴癥驅使下，不顧自然條件盲目興建開發區，有的企業大片圈占土地，開發多年仍雜草叢生，農民群眾對此意見很大。
2、縣級財權與事權極不匹配。現在多項政策性支出都規定由縣級財政配套兜底，使本已捉襟見肘的縣市財政不堪重負；財政支出中專項轉移支付比重過大，上級部門熱衷于具體項目的評估、審批，造成縣市甚至鄉鎮村組“跑部錢進”、“向上要錢”的內在沖動和外在壓力，增加了行政成本，降低了財政資金使用效益。
3、縣城基礎建設欠賬較多，城市服務功能薄弱。大多數縣城僅僅作為一個大集鎮存在，其產業結構不優，公共設施和現代服務功能滯后，文化氛圍不濃，人才外流增加，企業難以做強做大，對周邊帶動作用有限；土地小塊分割，青年農民外出造成傳統鄉村“空心化”，二元結構嚴重制約城鄉一體化進程，城鄉差距擴大。
4、縣市考核科學化水平有待提高，各類檢查評比過多過濫。上級權力部門具體項目審批過多，無權力部門通過評比、考核設立權力平臺，干部考核機制和用人導向沒有真正適應科學發展觀的要求，對工業區、傳統農業區甚至限制開發區的考核標準趨同；有的縣鄉領導干部大多數時間忙于接待應酬，兩眼向上，作風浮躁，助長形式主義。
二、縣域經濟體制改革的重點和建議
縣域經濟作為國民經濟的基礎單元，改革的要求最迫切，改革成本風險最小，改革預期收益最大。對縣域經濟推行適度超前的改革政策，既可助推縣域經濟的科學發展，打破全省發展的短板制約，也可發掘我省發展的最大潛力，為全省經濟總量趕超和持續發展提供強大支撐。
（一）強力推進縣域工業化、城市化進程，將一批縣城打造成現代中等城市
1、轉變縣域經濟發展思路，選擇城市化的合理路徑。從實際情況來看，現在“一主”即民營經濟為主的問題，已經基本解決，縣域經濟工業化與農業產業化取得了長足進步，但城鎮化相對不足。建議縣域經濟發展方針調整為：以轉變經濟發展方式為主，走依靠內需拉動和內涵增長的道路，促進農業產業化、新型工業化和現代城鎮化。必須看到，投資雖然是經濟增長的重要推動力，但在低端產能普遍過剩情況下，現代城鎮化是中國經濟相當長一段時期內擴大內需的主要增長點，而縣域城鎮化是中國城市化道路的主戰場，難點和標志是大量農村人口的轉移。解決這一問題，不能單純依靠幾個大城市、特大城市或城市群的吸納，同時，小集鎮對新一代農民工的吸引力很有限，而縣城和重點集鎮大規模發展工業和現代服務業的條件相對較好，只要科學安排產業布局，配套完善城市設施，不斷提升服務功能，就能吸引大量新一代農民投資置業，安居樂業，完成農民向現代市民的完全轉化，把一批有條件的縣城打造成為規模適度、宜居宜業的現代中等城市。
2、強化區域規劃，推進縣域工業聚集發展。我省大多數縣市人口在50萬以上，相當一批縣市人口超百萬，這是我省未來數十年城市化的最大資源。我們應當因勢利導，在縣城周邊或經濟強鎮選擇具有一定工業發展基礎或現代產業承載潛力的區域，通過科學規劃產業開發區，并從政策（管理權限、產業布局、基礎設施、建設用地、財稅扶持等）上給縣城發展以傾斜，引導產業聚集發展，同時對經濟強鎮進行擴權試點，堅持以產業聚集促城市發展，不僅能為新一代農民轉移提供空間載體，也為縣域現代工業發展提供寶貴的人力資源，為城市化提供強大動力。
3、減少行政管理層級，逐步實行省直管縣（市）。我省撤銷了地區行署這一派出機構，實行市代管縣（市）的行政體制。從縣域經濟發展的角度來看，增設一級政府機構，行政管理成本無疑會大大增加，加上這一級政府行政資源有限，一些部門變相搭建權力平臺，一定程度上形成了對縣域經濟的抽血效應。事實上，一批新設立的地級市，其自身經濟實力不強、服務功能薄弱，對周邊縣域經濟發展所急需的各類生產要素吸附和抽吸效應遠大于輻射和帶動效應。隨著交通、通信的日益現代化和管理的電子化、網絡化，有必要順應現代管理層級“扁平化”的趨勢，按照“減政、放權、監督、搞活”的原則，逐步推行省直管縣（市）體制。當前，可以選擇全省縣域經濟20強中城鎮人口規模較大、區位條件較好的5-10個縣市實行省直管縣體制試點。
（二）以財政綜合補償改革為突破口，倒逼政府部門轉變職能，提高各類資金使用效益
1、開展縣市財政綜合補償改革試點，大幅度提高一般轉移支付比重，并在年初預算中一次性安排到位。目前，縣市一級政府財政支出中，上級轉移支付約占60-80%，其中專項轉移支付更占60%以上。縣域條件千差萬別，輕重緩急各有不同，如此高比例的專項轉移支付，容易導致擠占、挪用甚至截留現象的發生。要明晰省級政府與縣鄉政府的事權界限，大幅提高財政一般轉移支付比重，按照“誰決策、誰辦事、誰拿錢”原則，明確劃分各級間的事權和支出范圍。建立與事權相匹配的財權制度，切實提高財政資金的使用效益。
2、實行縣市財政預算的全額、全程透明化管理，讓每一分錢都在人民的監督下使用。對縣市管理一方面要放權，另一方面要建立縣市內在約束機制，重點在財權和事權。縣市人大及其常委會要加強對預算制定與執行的監督管理，健全預算收支管理體系，細化預算項目管理，讓人大代表和政協委員充分參與預算的編制和各項資金的使用監督，提高財政的預算剛性。要堅定不移打造“陽光政府”，對縣、鄉各級、各部門的收入、支出都要細化公開，網上公布，提高資金分配的透明度，嚴格限制和減少對資金分配和使用的自由處置權，提高各類資金的使用效益。
（三）推進戶籍制度改革和土地制度創新，推進城鄉統籌發展
1、積極探索農村土地流轉機制。按照依法、自愿、有償、規范的原則，建立區域性農用土地使用權流轉市場；對長期離開土地并在城市有穩定收入來源的農民，鼓勵其將土地返還集體，并給予一次性城市安家補償，享受城市居民的公共福利與社會保障政策，使其完全轉化為城市居民；抓好對龍頭加工企業的扶持，鼓勵有實力的企業到農村興辦規模化農場，把千家萬戶的分散經營集合起來，向大規模種養和深度加工兩頭延伸，提高農村經濟的集約化經營水平。
2、在縣級全面推行戶籍制度改革。實行按居住地管理的方式，讓在城鎮有穩定收入、有居住條件和穩定職業的農業人口自動獲得當地居民戶籍，并享有同等的社會保障等公共服務。從制度設計上堅持公共服務均等化原則，推進城鄉居民就業、教育、社保、衛生等公共服務一體化，創造全體公民在城鄉之間自由流動的條件。
（四）完善縣域考核體系，打造基層效能政府
1、建立與科學發展要求相一致的縣域評價體系。按照分類指導的原則，對優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發等不同主體功能區范圍的縣市采取不同的評價考核指標體系。縣域內農業與非農業鄉鎮也應有不同的考核指標體系，加大社會發展監測指標的考核權重，引導干部樹立科學的政績觀。
2、改善垂直部門管理，全面推進部門政務公開。在垂直部門的干部任免、業績考核方面，提高縣市級黨委、政府參與度和話語權；將重要的政策法規特別是涉及企業的辦事程序、收費項目和標準在政府公報、網站、報紙電臺等媒體予以公布并建立公示欄；全面實施行政執法責任制、執法過錯追究制，開展企業、社會評議政府部門活動，切實改善縣域經濟發展環境。
3、建立投訴監督機制，提高行政管理效能。重治“收費養人，養人收費”和“有錢養人、無錢服務”的頑疾，合并職能重疊或相近部門，切實降低行政成本。建立社會對各級公務人員的約束監督機制，及時處理公民投訴建議，窗口行業和公共服務部門普遍推行掛牌上崗，讓每一名公務人員的行為都在人民的監督之下，并使之常態化、制度化；以基層政府的誠信、高效形象引領誠信社會的建設，不斷提升行政管理效率。
發言人單位及職務(職稱)：省政協教科文衛體委員會專職副主任
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