仇小樂
改革開放以來，我國投融資體制改革不斷深入，各級地方政府對投融資體制機制改革創新思路不斷涌現，目前已經形成了重慶、上海等具有較強影響力和參考價值的投融資平臺搭建模式，其他城市如廣州、杭州也各有特色。但還存在一些問題，其中最主要的一個問題就是當前投融資平臺遍地開花，債務規模急劇擴張，而投融資平臺自身未建立起足夠償債的收益能力，相關風險控制機制不健全，由此也帶來潛在的償債風險以及政府信用問題。因此，研究政府投融資平臺所存在的風險及對策，對于助推地方經濟健康發展具有重大意義。
一、政府投融資平臺的發展現狀與存在的問題
以武漢市為例，近年來，隨著經濟發展和城市建設速度的加快，武漢市城市建設投資呈飛躍性增長態勢。2009年全市新開工項目2117個，增長31.7%，404個市級重點項目完成投資1137.5億元，增長45%。這其中起著重要作用的，是政府投融資平臺建設。目前，武漢市已建立起16個市級投融資平臺，同時還積極推進區級投融資平臺建設，已有12個區建成投融資平臺，并開始實質性運作，基本形成綜合性投融資平臺與專業投融資平臺、市級投融資平臺與區級投融資平臺相結合的較為齊全的投融資平臺體系。
但與全國各主要城市一樣，武漢市投融資平臺在飛速發展的同時，也產生了較為嚴重的問題：
1、償債風險較大。2007年，市城投公司資產負債率高達79.11%，在全國城投公司中居于首位，債務融資能力嚴重透支。其他封閉項目融資平臺財務結構急劇惡化，資產負債率居高不下。同年，武漢地鐵集團的資產負債率為87.9%，武漢地產集團為80.19%，武漢市經發投為77.4%，武漢經開投78.6%。過高的負債率加上公益性投資性質，使商業銀行“望而卻步”，導致各融資平臺的融資能力下降，新的項目建設資本金難以保證。同時，巨額債務帶來貸款償還壓力的加大，2008年達到49.56億元，2009年為100億元左右。
2、債務風險已經威脅到政府信用。雖然投融資平臺是獨立企業法人主體，債務由其自身承擔，但其債務融資基本上依托政府信用，部分融資甚至采取了政府擔保的形式，因此高額債務帶來的還本付息壓力使得政府信用面臨挑戰。
2009年，武漢市投融資平臺負債1800億，而當年武漢市財政一般預算收入僅316.1億，即使全市一般預算財政收入全部拿來償還銀行貸款，也要6年才能還清。更何況武漢市財政相當部分還是“吃飯財政”，而地方融資平臺負債規模仍在不斷膨脹。
二、規范地方政府投融資平臺建設的對策建議
（一）健全投融資平臺績效考核機制，推進企業運營市場化
對投融資平臺的績效考評，不僅僅考核資產規模投資增長量，還應把投資效率、融資完成率、企業資產負債率、盈利能力、償債率等納入綜合考核指標體系。通過責任狀確定目標值，將完成情況與融資平臺管理者的個人薪酬、業績評價緊密掛鉤。完善投融資主體內部自主的收入分配制度，實行管理和技術等生產要素參與分配的實現形式。
（二）放大政府投資資金，組建新的投融資平臺
目前除城建領域外，其他各政府部門管理的資金基本上沒有進行放大。建議以這些資金中用于經營性和準經營性項目的資金為基礎，組建新的投融資平臺，將財政性資金中安排經營性和準經營性項目的資金作為項目資本金注入融資平臺，由融資平臺按照下達的融資目標和投資計劃，組織開展融資、與項目單位簽訂用款合同并按合同撥付項目資金、按期收回本金或投資收益、償還融資本息，以實現政府投資的集聚效應和放大效應，扶植優勢產業跨越式發展，扶持龍頭企業做大做強，更好地支持經濟與社會協調發展。
（三）完善債務控制和風險管理機制
1、加強投融資平臺債務控制。強化銀行授信與資產的比例管理，嚴格規定總資產不超過總授信，實際用信不高于總授信的1/2。
2、健全政府投融資責任制度。地方政府的債務規模必須與財力相匹配，期限盡可能與政府任期相一致。在融資平臺嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，在嚴格按照市場規律和法律法規規定實施破產的同時，追究投融資平臺及相關負責人的責任。
3、加強財務監管。對財政投資一定規模以上（如5000萬）的較大項目安排財政專管員，對項目建設過程中的工程變更、材料價格、結算決算等事項進行簽證確認，實施財務全過程監管，切實從資金的投向、項目實施進度、資金到位率和資金投資效益等方面加強跟蹤問效。
（四）盤活基礎設施存量資產，提高投融資平臺的融資能力
1、明晰城市基礎設施資產歸屬。通過清產核資和動態監控，摸清企業主要資產的真實狀況，按照收益能力和盤活難度對其進行梳理分類，有的放矢地開展管理工作。
2、提升投融資平臺經營管理能力。按照現代企業制度的要求健全公司治理機制，規范股東會、董事會、監事會的制度建設，形成科學決策、協調運作的良好治理機制；構建存量資產保值增值的制度體系，提升資產的運作效益。
3、創新資產運營方式。通過股份制改造，將基礎設施資產打包上市，同時將國有股權向國內外投資者轉讓，實現資產變現用于再投資。推進投融資平臺資產證券化，增強資產的流動變現能力。在開辟資產所有權轉讓渠道的同時，拓展存量資產的經營權轉讓形式。對于一些非經營性的基礎設施項目，如公園、景點等基礎設施，允許從事廣告、商業網點服務等多種經營，實現項目維護的收支平衡。在盤活資產的過程中應始終堅持市場化運作方向，積極盤活存量資產，有效改善基礎設施較低的投資回報和運營效率，提升投融資平臺融資能力。
（五）加大政府注資力度，做大、做實投融資平臺主體
一是國債注入，將中央政府定期發行基礎設施建設國債、各地方政府每年獲得的相應份額，作為資本或股本配給融資平臺。二是規費注入，將路橋費、養路費、部分城維費等作為財政轉向分別歸口注入各平臺公司。三是土地儲備收益權注入，賦予更多平臺公司土地儲備職能，將土地增值部分作為對投資集團的資本金注入。四是存量資產注入，將過去幾十年形成的上百億元存量資產，比如路橋、隧道、水廠等，劃撥給各有關平臺公司，成為平臺公司的固定資產。五是稅收返還，通過對基礎設施、公共設施投資實施施工營業稅等方面的優惠或稅收，作為資本金返還給平臺公司。
（六）拓展融資渠道，實現投資主體多元化和融資方式多樣化
1、廣泛吸引社會資金進入城市基礎設施投資領域。一是營造國有資本與民間資本平等的生態環境。進一步解放思想、更新觀念，努力營造國有資本與民間資本之間的公平競爭環境，盡可能同等待遇。二是解決價格機制問題。著力推動公共產品價格的市場化改革，增強對民間資本的吸引力。三是鼓勵民間投資。對民營資本進入的程序，以及民營資本進入后在投資補貼、貸款貼息、財稅、土地、政府采購等方面的待遇進行明確，以吸引社會資金參與城市的投資建設。
2、積極拓展非經營性項目的資金籌集方式。由于非經營性項目不直接產生經濟效益，一般對社會投資者沒有吸引能力，為保障政府投資為主體的重點項目資金需求，應根據項目的資金需求特點，由單一向銀行借貸方式轉向多樣化的融資方式。
3、推廣使用BOT等多種融資方式。對有收費機制、收益穩定的城市基礎設施項目，應充分放開投資領域，吸引社會各界直接投資建設；對一些有收費機制但效益難以做到投資收益平衡的城市基礎設施項目，采用有補貼的BOT及其衍生方式；充分利用國外政府和金融機構優惠貸款，由國有投資公司作為承貸和還貸主體，財政擔保方式進行融資。同時，積極探索其他融資方式，綜合運用政府的財力、政策支持，搞活資產運作，通過買殼上市、發行企業債券、項目租賃等方式籌措資金。
（七）加強政府部門聯動，集聚各方管理合力
投融資平臺的高效管理運營，需要各部門緊密協作，應建立健全協同配合的投融資平臺監管體系。各級政府投資主管部門應從自身職能出發，加強對企業投資項目的事中和事后監督檢查，強化投融資全過程管理，最終建立一套完善的管理體制。
發言人單位及職務(職稱)：湖北省政協副主席、民建湖北省委員會主委
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