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穩步推進土地流轉工作需把握好四個政策平衡點

2014-09-15 00:57:56  

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農工黨湖北省委員會

    當前，我省農村土地承包經營權流轉發展勢頭良好，呈現出如下特點：一是流轉速度平穩增長，二是規模經營持續擴大，三是流轉逐漸趨于規范，四是流轉對象呈現多元，五是轉包出租仍占主流。可以看出，農村土地流轉與規模經營已由初級階段向中級階段邁進，具有進一步加快推進的現實基礎和條件。但也必須看到，土地流轉過程中，仍然存在一些不容忽視的問題：一是流轉速度仍然不快，二是流轉規范程度不高，三是違規現象時有發生，四是“非糧化”傾向逐年加大。產生這些問題的原因是多方面的，其中一個重要原因是缺乏對土地流轉政策的平衡把握，過分強調某一方面的利益，而忽視另一方面的利益，片面強調政策的嚴肅性，而不注重政策的靈活性，容易把事情絕對化、極端化。加快農村土地流轉和推進規模經營的工作涉及面廣、政策性強，關系到廣大農民和各經營主體的切身利益和農村改革發展的大局。一定要在政策和措施上著眼于提高土地流轉與規模經營的各相關主體的積極性和主動性，在土地的出讓方和受讓方利益之間尋求最佳平衡點，使土地流轉和規模經營工作朝著健康快速、穩步有序的方向發展。基于此，我們提出四個方面的政策平衡點，以期為省委、省政府以及相關行政主管部門決策施政提供些許參考：

    1、既要充分尊重農民的意愿，遵循土地流轉的“自愿”原則，又要加強政府的宣傳和引導，積極推進土地流轉工作，在兩者之間尋求平衡點。中共十七大報告明確提出：“堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營”。土地承包經營權流轉遵循“依法自愿有償”的原則是不言而喻的。在現有條件下，土地仍然是農民的主要生產資料和基本生活保障，土地是否流轉當然要尊重農民的意愿，這是為了確保農民的合法權益。基于政府層面，土地是否適合流轉，要看土地的流轉是否有利于土地的適度規模經營和現代農業發展，是否促進了農村勞動力轉移和農民增收。因此，在土地流轉過程中務必充分尊重農民的意愿,切忌搞行政命令、強迫農民流轉土地,千萬不能下指標、限時間、限面積流轉土地。這是問題的一個方面。另一方面，對于土地流轉，政府也不是無所作為，更不是袖手旁觀，聽之任之，政府發揮作用的空間很大。既然農村土地流轉是強農、惠農的一件好事，政府就要發揮政策和輿論的導向作用，想方設法推動它。比如，通過加大宣傳力度，提高基層干部和農民群眾對加快土地流轉、發展規模經營意義和作用的認識，消除他們的顧慮，樹立正確的觀念，形成推進農村土地流轉、發展規模經營的共識和內在動力。由此，既符合土地流轉的“自愿”原則，又推動了農村改革的快速發展。

    2、就土地流轉的用途而言，在保障國家糧食安全和追求土地的比較經濟效益兩者之間尋求平衡點。中共十七屆三中全會的《決定》明確提出：“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”。其中不得改變土地用途的要求，是基于強化農業的基礎地位以及保證國家糧食安全的戰略高度提出來的。我國是一個人口大國，雖然一定程度上可以利用國際農產品市場調劑余缺，但農產品的基本供給仍然要立足國內，農產品需求主要還得依靠國內提供，否則可能危害國家糧食安全甚至影響整個經濟的發展。因此，在推進土地流轉過程中，必須高度重視農業的戰略地位，保障農產品對社會的有效供給。事實上，政府有關部門基于國家糧食安全的考慮，一直堅持流轉土地的農業用途，不準借土地流轉改變土地所有權性質和農業用途，在某些地方，對于土地農業用途的把握和控制甚至達到了過于嚴格的地步。與此相反，也有人主張適當放寬農村土地的農業用途范圍，流轉土地不但可以用于發展種植業、林業、畜牧業、漁業，還應允許經營主體依托其流入土地和經營主業，開展農產品加工、物流配送、農業技術咨詢服務和農業觀光旅游等經營活動，并給予相應的政策支持和服務。上述兩種主張和做法顯然有較大的反差，站在各自的角度都有道理，但細究起來卻有所偏頗，容易走向極端，不利于農村土地流轉改革的健康有序開展，應在兩者之間尋求最佳平衡點。考慮糧食安全問題、進而保證土地的農業用途是完全必要的，但在實際工作中，不能把這一原則極端化、絕對化，應留有一定的余地。我們認為，土地流向的把握和控制從而達到保障國家糧食安全的目的，宜于在宏觀層面進行，可以通過建立土地流向的宏觀預警機制來檢測和調控流轉土地的非農用途。在警戒線范圍之內，應允許作為土地受讓方的經營業主根據比較效益原則安排種植和生產，追求效益最大化，這有利于鼓勵各方面經營主體積極承租土地。由此，既推動了土地的有序流轉，又保證了糧食安全，還不違背市場經濟法則，堪稱是一個“三全之策”。

    3、一方面要突出農民在土地流轉中的主體地位，保證合同主體的合法性，另一方面要顧及大宗土地流轉的特殊性，適當變通合同簽訂方式，以保證大宗土地流轉的可行，從而有利于土地的成片開發、農業板塊經濟發展和農業的適度規模經營，需在兩者之間尋求平衡點。

    在土地流轉過程中，我們一直強調要突出農民的主體地位，強調合同主體的合法性，強調簽約主體與流轉主體相一致，其目的是為了充分尊重農民的自主權，確保農民的合法權益。但在實際運作過程中，這些原則、要求也不能絕對化，應依據實際情況加以靈活變通。對于零星的、交易量比較小的土地流轉，上述方法是毫無問題的。然而，土地流轉的一個最直接的目的是推進土地的適度規模經營，這必然要求土地集中連片開發。作為土地出讓方的是眾多的、零星分散的農戶，作為土地受讓方的是單個的工商業主或種養大戶。可以想見，沒有政府組織的介入，土地流轉是難以成交的。我們不可以想象，由單個的工商業主或種養大戶挨家挨戶與農戶進行土地流轉的談判，這樣，成本高、麻煩多，難以達成協議。因此，需要地方政府、農村基層行政組織出面，把分散農戶組織起來，將土地集中連片，統一與業主進行談判，統一簽約，農民在合同上只需作附簽。附簽的作用和意義在于證明農民知道合同條款，并自愿簽訂合同。只有這樣，土地流轉才能比較容易實現，而且農民的合法權益也得到了保障。總之，講究合同簽訂形式是必要的，但也不能拘泥于一種形式，應充分發揮基層組織特別是村集體組織的作用，探索有效可行的土地流轉實現形式。眼下一些地方采取的土地信托流轉辦法和機制值得提倡和推廣，即依托鄉鎮或村的土地流轉服務平臺，農戶委托集體經濟組織或流轉服務組織將承包土地代為組織流轉，流轉收益歸原承包方。這樣，通過土地信托把農戶們私下自發流轉組織起來，以較小的交易成本進行農地流轉，實現土地集中連片、專業化規模經營。

    4、土地流轉價格和流轉期限的確定要照顧土地的出讓方和受讓方雙方的利益，在兩者之間尋求平衡點。
    土地流轉雙方應根據土地質量、產出水平和物價變動等因素，合理確定流轉價格。土地流轉價格既不能過低，也不能過高，應該是雙方都能接受的一個均衡價格，這樣的價格既是一個合理的價格，又是一個可行的價格。同時，為保障農村土地流轉收益，流轉期限超過5年的，應當建立價格指數調整機制，明確約定調整時限，分時段確定流轉價格。鄉鎮應探索建立農村土地流轉價格指導機制，大力開展對土地流轉價格的統計、監測和分析以及流轉價格的評估和風險預警管理等多項服務，尤其是對土地流轉面積大、流轉期限長的項目要加強監測，著力推進規模種（養）業和高效設施農業保險，注意防范經營風險，切實維護流出農戶的利益。要通過農村土地流轉信息平臺等多種途徑和方式，為廣大農民提供土地流轉價格信息。

    對土地流轉期限的長短也要把握一個適當的尺度，照顧雙方的利益。流轉期限太短,不利于規模經營的發展,也不利于受讓戶利益的保護；流轉期限太長，由于物價水平的變動，不利于出讓戶利益的保護。一般而言，對流轉后用于普通農作物種植等投入較小的土地，流轉期限不宜過長，以3－5年左右為宜；對流轉后用于發展林果業和設施農業等投入較大的土地，流轉期限可適當延長，以10－12年左右為宜，無論如何，流轉合同期限要遵照《合同法》的規定，不得超過20年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期間屆滿，當事人可以續訂租賃合同，但約定的租賃期限自續訂之日起不得超過二十年。