潘 世 炳
長期以來，我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于城鎮化快速發展時期，土地作為緊缺戰略資源對經濟發展的制約越來越明顯。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條少占建設用地、高效率利用土地的新路子，是符合國情省情的長久大計。黨的十七屆三中全會強調，堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住十八億畝耕地紅線。在此背景下，湖北省如何建設資源節約型和環境友好型社會，將集約用地納入政府考核內容是堅守耕地十八億畝紅線的必然選擇。
一、集約用地納入政府考核內容是大勢所趨
綜合四個方面因素，湖北省將集約用地納入政府考核是大勢所趨。
一是武漢城市圈“兩型社會”建設的內在需要。早在2007年12月，國家批準武漢城市圈為資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區，這對于湖北乃至整個中部地區都具有重要的戰略意義?！皟尚蜕鐣苯ㄔO的一個關鍵，就是土地資源的節約和集約利用。只有土地資源節約和集約利用，才能既保護耕地資源，又保證建設發展。只有將集約用地納入政府考核內容，才有可能真正實現土地集約節約利用，促進社會經濟可持續發展。
二是實現經濟轉型增長的基本要求。傳統的經濟發展模式，往往以過度消耗和破壞土地、資源、環境等為代價。湖北省乃至武漢城市圈新型工業化和現代化建設模式，必然要求通過高效率配置資源來實現經濟轉型增長。土地利用方式由低效益、粗放型向高效益、集約化的轉變，是實現經濟轉型增長的基本條件，是解決武漢城市圈建設用地供求矛盾，促進人地和諧發展的重要途徑，對于武漢城市圈城市化、工業化和現代化的健康發展以及經濟增長方式轉型具有重要意義。
三是國務院的明確要求。2008年1月3日國務院發出《關于促進節約集約用地的通知》，強調“要充分認識節約集約用地的重要性和緊迫性”，“將節約集約用地的要求落實在政府決策中，落實到各項建設中”，并且規定“要建立節約集約用地考核制度。制定單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法。實行上一級人民政府對下一級人民政府分級考核，考核結果由國土資源部門定期公布，作為下達土地利用年度計劃的依據。”
四是外省有經驗可供借鑒。到目前為止，湖南、廣東、浙江、山東、陜西、山西、遼寧、吉林、福建、安徽、甘肅、河北、四川、云南等十多個省先后出臺了省政府文件，要求做好節約集約用地工作，并且規定將集約用地納入政府考核范圍。在省政府文件基礎上，浙江省政府辦公廳2009年3月24日發出《關于印發浙江省365節約集約用地目標責任考核辦法（試行）的通知》，規定“考核報告及考核等次結果，由省國土資源廳報經省政府審定后，正式向社會公布，并納入市、縣（市、區）經濟社會發展綜合評價考核體系”，“考核結果作為省分配安排新增建設用地年度計劃的重要依據?？己私Y果為三等的市政府，應在評價考核公告一個月內，向省政府做出書面報告，提出推進節約集約用地的切實可行措施”。甘肅省政府辦公廳于2009年8月19日發布《甘肅省單位GDP固定資產投資規模工業增加值增長的新增建設用地消耗考核辦法(試行）》，要求“設置集約用地水平區域位次指標、集約用地水平年度變化指標和工業增加值與建設用地增長系數指標”等。
二、集約用地納入政府考核的四個關鍵
一是要建立科學合理的集約用地評價指標體系。設計評價指標體系要充分考慮節約集約用地的內涵，結合各地特點，分別從區域總體、城市區域和村落聚居區、地下空間等四個層面，從農地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共用地、交通水利用地、土地整理復墾等七大建設用地集約類型，區分不同區域、不同類別、不同項目，建立集約用地評價指標體系。對于產業用地的集約評價來說，評價指標內容應該考慮四個方面：土地利用程度包括土地覆蓋率、用地容積率、建筑密度、地下空間利用率等；土地投入強度包括工業用地投資強度、建設用地綠化率等；土地產出水平包括單位土地產出率、新增億元生產總值新增建設用地等；土地持續狀況包括閑置土地重新利用率、閑置廠房重新利用率、存量用地利用率等。
二是建立詳細而具操作性的具體考核制度。以省人民政府或者辦公廳的名義，發布相關的集約用地文件，明確要求將集約用地納入各級政府目標責任制和干部考核體系中，逐步建立與考核結果掛鉤的激勵機制，定期考核土地集約利用水平。實行集約利用土地問責制，對嚴重浪費土地資源的行為，要嚴格追究管理者的領導責任。
三是成立集約用地考核領導小組或者專門機構。為了滿足集約節約用地考核需要，可以建立非常設的集約節約用地考核領導小組，由國土資源廳等部門和有關專門機構和大專院校、官方和民間研究機構專家組成，或者在國土資源管理部門內設立專門的管理機構。2009年8月，長沙市正式設立長沙市國土資源局節約集約用地處，加掛長沙市人民政府節約集約用地辦公室的牌子，主要職責是考核并促進土地資源節約集約利用。這種做法值得湖北借鑒。
四是嚴格進行集約用地考核并認真利用考核結果。每年對各地區、經濟開發區和鄉鎮進行建設用地集約利用水平評價，并將其結果作為下達新增建設用地年度計劃的依據。可以考慮適當獎勵“集約用地工業企業”和“地均產值”、“地均從業人數”、“地均稅收”和“地均投資強度”等單項獎企業。
三、集約用地納入政府考核要關注的幾個問題
一是堅持“節流”與“開源”并舉，把節約集約放在首位。將“節流”與“開源”協調統一起來，全面落實“嚴控增量、盤活存量、管住總量、集約高效”的要求。一手抓“節流”，節約用地、盤活存量，凡能不用地的就不用，能少用地的就少用地，能用劣地的就不用好地，節約每一寸土地尤其是耕地；一手抓“開源”，多渠道多途徑千方百計地拓展耕地和建設用地的來源，加大開發復墾和土地整理力度。
二是強化規劃計劃調控，建立健全標準控制體系。建立健全以土地利用總體規劃為核心的技術支撐體系，切實提高規劃計劃調控體系對城鄉建設節約集約用地的保障作用。建立起一套嚴格、完整的城鄉建設項目規劃設計和用地標準，從技術源頭上保障城鄉各項建設都節約集約利用土地。大力推進土地節約集約型工程技術措施的研究、推廣和應用。
三是堅持嚴格管理土地與市場配置土地相結合。建設用地的供應要加強和改善宏觀調控，合理調整用地結構、布局和規模，從嚴從緊保護耕地特別是基本農田。同時要調整相關稅費政策，采取各種引導和鼓勵措施，建立節約集約用地的利益機制，充分發揮土地資源的市場配置機制作用，建立能反映資源稀缺程度的價格機制，提高土地資源的配置和利用效率。
四是堅持保護農民土地產權和加強農村建設用地集約利用結合。土地集約利用既要加強農村建設用地集約，也要保護農民土地產權。要從制度上抑制地方政府采取征用土地獲取巨大利益的沖動。否則，土地作為基本的生產要素配置時就會背離市場，要素的價格就不能客觀地反映其稀缺性，便可能加劇土地的粗放利用，不節約、不集約的情況會更加嚴重。
發言人單位及職務(職稱)：湖北永業行評估咨詢有限公司總裁，湖北省房地產業協會副會長
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