農工民主黨湖北省委員會
農村土地流轉工作是一項龐大的系統工程，事關農村改革、發展、穩定的大局，涉及我省農業在全國的競爭力以及廣大農戶的切身利益。近三年來我省農村土地流轉工作進展順利，為搞活土地承包經營權，發展適度規模經營，實現規模化生產、集約化經營、品牌化銷售打下了良好的基礎。對照黨的十七大報告“堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營”的要求，結合目前我省農村土地流轉工作的現狀，我們認為，目前有些問題值得進一步重視，針對這些問題的對策措施需要進一步完善。
一、農村土地流轉須重視三個問題
1、片面追求流轉速度，土地流轉的績效難以顯現。土地流轉是一個長期、持續、緩慢的過程。因此，在當前的條件下，不宜過分追求土地的流轉速度，過快的流轉速度會引發諸多不可控因素和不穩定因素，最終不但解決不了“三農”問題,恐怕還會產生更大的坑農、害農問題。在一些地方不同程度存在片面追求流轉速度的傾向和苗頭，究其原因：一些地方將流轉面積作為政績考核目標，鄉村干部則靠行政手段，或越俎代庖或強制流轉農戶承包地。因此，解決問題的關鍵是約束政府的政績沖動，引導各級政府樹立正確的政績觀。就土地流轉而言，不僅要考核流轉的數量，更要考核流轉的質量，質量的標準就是看土地的流轉是否有利于土地的適度規模經營和現代農業發展，是否促進了農村勞動力轉移和農民增收。在土地流轉過程中務必充分尊重農民的意愿,切忌搞行政命令、強迫農民流轉土地,千萬不能下指標、限時間流轉土地。
2、流向不合理，容易引發糧食安全問題。根據有關統計資料，“土地流轉面積的65%以上流入了糧食生產以外的經濟作物、水產品或其它特色產業，用于糧棉油生產的不到35%”，其實還隱存著更為嚴重的問題，那就是土地流轉以后用于非農經營的現象時有發生，甚至還有撂荒的情況出現。毫無疑問，農村土地流轉流向不合理，容易引發糧食安全問題。很顯然，在當前市場經濟條件下，單個的農戶、單個的企業不會考慮什么糧食安全問題，只會根據比較效益原則安排種植和生產，追求效益最大化，保證糧食安全的責任只能由政府承擔。當然，解決這一問題有相當大的難度，因為糧食生產比較效益低，糧食補貼又遠遠不足彌補產業效益差價，而且糧食補貼實際是對承包地的補貼，沒有起到鼓勵種糧的作用。在此種情況下，既要保證糧食安全，又要推動土地的有序流轉，還不能違背市場經濟法則，的確是一個值得進一步深入研究并尋求有效辦法解決的問題。
3、流轉的價格機制不科學，流轉的年限過長，失地農民的風險偏高。土地流轉的價格、年限不是在出讓方與受讓方直接產生，農民在土地流轉中的主體地位遠沒有確立。大宗流轉的流轉期限普遍偏長，多數約定在20年以上。在對待農村土地流轉的問題上，無論是村組還是農民，考慮眼前利益的居多，對今后可能出現的問題注意不夠。比如，流轉價格普遍較低，而且未考慮社會經濟發展的變動因素，農民的土地預期收益存有潛在風險。再如，有的地方由于區位優勢不明顯，農民增收困難，干部、群眾致富心切，在吸引業主進來時，過分強調優惠政策，忽視了自身權利的保護和合同的規范，為日后發生糾紛埋下了伏筆。從眼前看,土地流轉可使農民獲得一定的貨幣收入；但從長期來看,土地流轉價格低、期限長，農民的利益將會受到較大的損害。
二、進一步做好農村土地流轉工作的幾點建議
在現有的制度框架下，特別是在農業缺乏保護體系支撐、農民缺乏社會保障體系覆蓋的情況下，對農村土地使用權流轉必須有一個正確的指導思想。即：堅持“依法、自愿、有償”原則，因地制宜，分類指導，不搞強迫命令，充分維護農民利益。
（一）準確定位政府角色，確保農村土地流轉市場健康有序發展
一是健全管理機構。成立農村土地流轉綜合協調服務機構，明確專門的工作人員，落實必要的辦公經費，負責對農村土地流轉進行協調、指導、服務和監督。農村土地承包及土地流轉管理機構，重點要放在鄉（鎮）、村一級，配備精兵強將。鄉鎮要以現有的較為齊全的農村經濟管理機構為依托，成立農地流轉服務中心，由中心根據當地實際情況制定土地流轉指導價，并實行免費提供土地流轉信息、政策咨詢、提供土地承包合同鑒證等服務。各村要確定一名村干部作為土地流轉信息員，建立鄉鎮、村土地流轉的信息網，逐步使農村土地流轉工作走上既確保農戶利益、又有利于農村經濟發展的軌道上來。
二是加強政策宣傳，提高全社會對承包經營權的認識。加強宣傳教育，使廣大農民明白農村土地所有權歸集體，承包權歸農戶，流轉的是土地承包經營權。在法定承包期內，合同雙方無權單方面擅自解除土地承包合同；不準借土地流轉改變土地所有權性質和農業用途；土地流轉期限不得超過農戶承包地的剩余承包期；已流轉的農村土地，在未得到原承包方許可的情況下，受讓方不得進行再流轉；土地流轉的承包費、轉讓費和租金等，應由農戶與受讓方或承租方協商確定，流轉的收益應歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
三是實施強有力的監督管理。土地流轉中，要充分發揮村級集體經濟組織的作用，對外來業主（土地受讓方）的資質進行審查，始終保證土地流轉合同中權利及義務的正常履行；土地管理部門要加強對農村土地使用權流轉的檢查和監督，真正使土地要素得到最優化的配置，使廣大農民獲得最大的收益。要協助調解土地流轉所引發的糾紛，不斷強化土地流轉前、流轉中、流轉后的服務，確保農村土地流轉市場健康、有序地發展。
四是因地制宜，分類指導，不搞一刀切，更不能搞強迫命令。土地流轉的首要條件是經濟發展，特別是二三產業發育成熟，農業勞動力轉移充分。否則，農民失地又失業的話，很可能造成新的不穩定，出現事與愿違的后果。農村土地流轉要區別對待，經濟發展較快、工業化與城鎮化快速推進和社會保障制度比較健全的鄉鎮、村可以因勢利導，先走一步，做出示范。而發展相對滯后，勞動力轉移不充分，農民收入主要依靠第一產業的鄉鎮、村，工作精力應放在發展經濟、做好農村產業結構調整和健全農業生產的社會化服務上，而不是強行農戶流出土地。
（二）規范農村土地承包經營權流轉管理
第一，規范流轉合同。一是要有約定，農戶土地流轉只有口頭協商是不行的，要簽訂書面合同。二是合同規范，合同內容不能過于簡單，除流轉費（價格）、流轉年限之外，還要明確土地流轉用途，對雙方權利義務及違約責任、承租土地上附作物處置、有關賠償條款等要有明確具體的規定。三是合同主體要合法，合同要具有法律效力。現階段一部分土地流轉主體不合法是產生流轉價格過低、年限過長、速度過快、風險過高的根本原因。如較大規模的流轉合同，轉出方多是村，有的甚至是鄉鎮政府，而農戶經營權人又沒有書面委托書，造成流轉雙方主體資格錯位。建議在全省范圍內制定統一的土地流轉文本格式，作為規范民間土地流轉行為和基層農業行政主管部門指導工作的依據，要特別強調流轉土地的出讓方必須是土地承包人，要有農戶簽字或有書面委托。
第二，規范流轉機制和程序。健全農戶自愿簽訂流轉合同、村級組織審核同意、鄉鎮流轉服務組織批準并依法鑒定三個環節辦理流轉手續的機制；建立土地流轉申請、登記、備案制度，嚴格土地流轉申請、登記、備案程序；建立完善土地托管制度，統一托管土地，杜絕土地撂荒現象；創新土地使用監督制度，對流轉后的土地使用情況進行定期和不定期檢查，防止質量退化或者擅自改變用途；建立土地流轉糾紛調解機制，依法調處土地流轉中出現的爭議與糾紛，確保農村社會穩定。
（三）在農地經營權流轉中切實保障農民利益
農地流轉中必須確保農民的利益。一是合理確定土地使用權的價格，包括土地升值后的價格，底限是農民轉讓土地使用權后能維持基本生活，土地租金每3年左右調整一次為宜，保證農民收益不低于物價上漲幅度；二是解決土地流轉后的風險問題。農業是受自然風險和市場風險雙重影響的弱勢產業,要確保投資業主一旦失敗，農民能收回土地使用權或得到相應補償。為解決農民的后顧之憂，可嘗試采取向業主收取土地風險保證金，保證金收取標準按業主年租用土地租金標準收取，由政府土地流轉管理部門專戶管理。業主能按合同履行兌現給農戶租金的，到期后所繳納的保證金全額退還；不能按期兌現的，由政府土地流轉管理部門在保證金中扣除。
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