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關(guān)于加強(qiáng)我省農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的建議

2014-09-15 00:57:17  

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民盟湖北省委員會(huì)

    我省土地總面積18.59萬(wàn)平方公里，其中農(nóng)民居民點(diǎn)土地面積72.0710萬(wàn)公頃，2008年農(nóng)村居住人口3243.3萬(wàn)人，農(nóng)村人均建設(shè)用地222.22平方米。2004年至2006年，我省新增建設(shè)用地面積分別為8500公頃、9000公頃、10000公頃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)面積分別為6477公頃、5500公頃、9400公頃，這說(shuō)明隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，耕地和建設(shè)用地總的趨勢(shì)是耕地逐年減少、建設(shè)用地不斷增加。

    一、我省農(nóng)村集體建設(shè)用地管理中存在的主要問(wèn)題
    1、現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度之間不相適應(yīng)，配套法律、法規(guī)不齊全。雖然出臺(tái)了不少關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策和辦法，但在具體操作上缺乏法律依據(jù)。
    2、農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制不健全。法律上沒(méi)有賦予其與全民所有土地市場(chǎng)同等地位。集體建設(shè)用地土地價(jià)值沒(méi)有通過(guò)市場(chǎng)呈現(xiàn)，如農(nóng)村閑置出的公共設(shè)施用地的出租效益，由鄉(xiāng)、村或個(gè)人來(lái)定，沒(méi)有通過(guò)市場(chǎng)來(lái)體現(xiàn)。

    3、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范。探索中由于沒(méi)有規(guī)范的管理制度作依據(jù)，只能參照相關(guān)（如城市土地）的管理制度，沒(méi)有統(tǒng)一模式，出現(xiàn)管理混亂的現(xiàn)象。土地產(chǎn)權(quán)不清晰，出現(xiàn)市場(chǎng)體制和計(jì)劃體制的矛盾。
    4、流轉(zhuǎn)方式相對(duì)單一和收益分配不合理。流轉(zhuǎn)主要是以租賃的方式，沒(méi)有充分發(fā)揮出農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用效益。在分配上，政府普遍參與了收益分配，使本屬于農(nóng)村集體和農(nóng)民的收益得不到有效保障。

    5、發(fā)展要求與土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃不適應(yīng)。農(nóng)村要求發(fā)展的愿望迫切，招商引資，提前建設(shè)，導(dǎo)致在不該建設(shè)工業(yè)的地方建工業(yè)，嚴(yán)重違反土地利用總體規(guī)劃，出現(xiàn)了解決“三農(nóng)”問(wèn)題與土地利用總體規(guī)劃的矛盾。
    6、“以租代征”逃避用途管制，土地的性質(zhì)常常被改變。存在“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)。農(nóng)民隨意建房，對(duì)農(nóng)民宅基地的管理缺乏有效措施。

    7、農(nóng)村人口向異地移動(dòng)，對(duì)閑置出的宅基地管理缺乏有效辦法。

    二、對(duì)加強(qiáng)我省農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的建議
    1、在地方法規(guī)制定過(guò)程中，對(duì)國(guó)家《土地管理法》作明確的補(bǔ)充規(guī)定。《土地管理法》第2條對(duì)全民所有規(guī)定了行使所有權(quán)的主體，而對(duì)集體所有的土地的所有權(quán)未作解釋，正是這種不明確，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地管理上的不確定性。《土地管理法》第63條禁止農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于農(nóng)村集體建設(shè)用地管理現(xiàn)實(shí)。《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在對(duì)農(nóng)村土地的管理和規(guī)劃、利用建設(shè)上，有時(shí)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，沒(méi)有明確各自的管理細(xì)節(jié)。《土地管理法》第59、60、61、62條關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)劃及審批，沒(méi)有考慮“符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃和局部修建性詳細(xì)規(guī)劃”。《土地管理法》第73、76、77、78條和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第69條等法律責(zé)任方面，對(duì)違反法律構(gòu)成犯罪進(jìn)行了表述，而《刑法》沒(méi)有明確對(duì)違反土地利用上的違法刑責(zé)，不利于遏制違法占地的行為和土地管理。因此，建議在制定地方法規(guī)過(guò)程中，對(duì)以上問(wèn)題作補(bǔ)充規(guī)定。

    2、建立與國(guó)有土地相適應(yīng)的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制。在實(shí)踐中，城市土地市場(chǎng)機(jī)制比較規(guī)范。而在農(nóng)村，國(guó)家有關(guān)保護(hù)基本農(nóng)田的政策，保護(hù)農(nóng)民利益的政策，給集體建設(shè)用地的利用帶來(lái)許多約束，在管理機(jī)制上呈復(fù)雜化。為建立與國(guó)有土地相適應(yīng)的農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度，建議農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理引入市場(chǎng)機(jī)制。

    3．制定農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例，規(guī)范農(nóng)村宅基地用地管理。根據(jù)調(diào)查顯示，農(nóng)村建設(shè)用地中，宅基地所占的比例高達(dá)80%左右，對(duì)其進(jìn)行有效管理是保護(hù)基本農(nóng)田、規(guī)范新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。目前，農(nóng)村出現(xiàn)大量住宅無(wú)序化建設(shè)，不利于環(huán)境保護(hù)與農(nóng)田保護(hù)，建議提升建設(shè)用地申請(qǐng)要求，嚴(yán)格用地申請(qǐng)制度，將農(nóng)村宅基地管理納入集體建設(shè)用地管理目標(biāo)責(zé)任之中。

    4、加強(qiáng)農(nóng)村村民移動(dòng)與其住房和宅基地的系統(tǒng)管理。盡管在法規(guī)上有規(guī)定，不允許個(gè)人非法出賣宅基地和房屋，但由于缺乏可操作性的管理規(guī)章，私下交易住宅的現(xiàn)象比較普遍。由于宅基地的更變帶來(lái)的各種問(wèn)題也隨之產(chǎn)生，如社會(huì)治安、選舉、子女教育、計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作、戶籍管理等等。因此，應(yīng)盡快建立農(nóng)村村民移動(dòng)與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相配套的管理辦法。

    5、加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效益管理，發(fā)揮農(nóng)村集體建設(shè)用地效能。在農(nóng)村，公益事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用建設(shè)用地的比例相對(duì)較少，并且此類用地的管理，常常被忽視，導(dǎo)致農(nóng)村許多地方公共基礎(chǔ)設(shè)施不全或簡(jiǎn)陋。一方面是農(nóng)民占用大量土地建設(shè)住房，造成土地浪費(fèi)，而另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公共設(shè)施用地不足；新農(nóng)村建設(shè)重視農(nóng)民新住宅建設(shè)，但排水、污水處理等公益設(shè)施不完善，影響農(nóng)民的生存環(huán)境。為此，制定集體建設(shè)用地利用管理辦法，發(fā)揮農(nóng)村集體建設(shè)用效能是十分必要的。應(yīng)盡快全面清查與掌握湖北省農(nóng)村閑置建設(shè)土地的類別、規(guī)模，如空閑的學(xué)校校址、醫(yī)療衛(wèi)生站址、倒閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，并出臺(tái)處置辦法。