蔡 學(xué) 恩
長江是我國第一大河，世界第三大河，干流全長6300余千米，橫跨我國西部、中部和東部三大地區(qū)，涉及19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，幅員遼闊，資源豐富，人口、地區(qū)生產(chǎn)總值和水資源量均約占我國總量的三分之一，發(fā)展?jié)摿薮螅谖覈?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占有極其重要的地位。
一、長江沿線防洪減災(zāi)制度體系建設(shè)的必要性
長江流域位于亞熱帶季風(fēng)區(qū)，這里暴雨活動(dòng)頻繁，洪災(zāi)分布廣泛，主要由堤防保護(hù)的中下游平原區(qū)受到洪災(zāi)的危害最為嚴(yán)重。由于長江流域的涉及面廣，涉及人口眾多，所以一旦發(fā)生洪水災(zāi)害必然會(huì)造成巨大的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。長江流域歷史上多次發(fā)生大洪災(zāi)，特別是20世紀(jì)30年代以來，長江流域洪災(zāi)次數(shù)呈上升趨勢，災(zāi)害損失越來越大，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中下游平原區(qū)，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，影響了生態(tài)環(huán)境。1931年、1935年、1954年、1998年等分別發(fā)生了災(zāi)情嚴(yán)重的大洪水，給人民的生命、財(cái)產(chǎn)造成了極大的損失。1931年、1935年洪水被淹死亡者分別達(dá)14.5萬人、14萬人；1954年洪水死亡約3萬人，受災(zāi)人口1888萬人，京廣鐵路不能正常通車達(dá)100天；1998年的全流域大洪水，長江中下游的湖南、湖北、江西、安徽四省共漬決堤垸1975座，淹沒耕地358.6萬畝，受災(zāi)人口231.6萬人。2007年，據(jù)長江流域各省防辦統(tǒng)計(jì)匯總表明，長江流域當(dāng)年共有812個(gè)縣、11468個(gè)鄉(xiāng)、9143萬人受災(zāi)，倒塌房屋44萬余間，因?yàn)?zāi)死亡600人，直接經(jīng)濟(jì)損失434億多元。因此，防洪減災(zāi)工作應(yīng)該說是長江流域所要面對(duì)的最為重要的問題之一。
二、長江沿線防洪減災(zāi)制度體系的現(xiàn)狀
針對(duì)防洪減災(zāi)這一重要問題，我國在1997年頒布了《中華人民共和國防洪法》，這是一部關(guān)于綜合治理江河湖泊，防治或減輕水患災(zāi)害方面的專門性法律，也是我國第一部規(guī)范防治自然災(zāi)害工作的法律。該法確立了防洪工作的基本原則，強(qiáng)化了防洪行政管理職責(zé)，規(guī)定了規(guī)劃保留區(qū)制度、規(guī)劃同意書制度、洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告制度，補(bǔ)充和加強(qiáng)了河道內(nèi)建設(shè)管理，明確了保障措施等幾項(xiàng)重要法律制度，使防汛抗洪正式走入了法制化的軌道。此外，還有1991年頒布、2005年修訂的《中華人民共和國防汛條例》。這兩個(gè)法律文件雖然對(duì)防洪減災(zāi)制度的建立進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定，但是存在著兩個(gè)方面的不足：第一，沒有體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理理念，防洪體系基本上以工程體系為主，而非工程體系則相當(dāng)薄弱，不能很好地適應(yīng)新形勢的需要。第二，缺少以流域?yàn)閱挝坏恼w防洪理念，例如《防洪法》第17條規(guī)定：“在江河、湖泊上建設(shè)防洪工程和其他水工程、水電站等，應(yīng)當(dāng)符合防洪規(guī)劃的要求；水庫應(yīng)當(dāng)按照防洪規(guī)劃的要求留足防洪庫容?！薄斗姥礂l例》第14條規(guī)定：“水庫、水電站、攔河閘壩等工程的管理部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)情況，合理制定汛期調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃，并經(jīng)上級(jí)主管部門審查批準(zhǔn)、備案，并接受監(jiān)督。經(jīng)國家防汛總指揮部認(rèn)定的對(duì)防汛抗洪關(guān)系重大的水電站，其防洪庫容的汛期調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃經(jīng)上級(jí)主管部門審查同意后，須經(jīng)有管轄權(quán)的人民政府防汛指揮部批準(zhǔn)。”這兩條對(duì)于汛期調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃作了有關(guān)規(guī)定，但是沒有從全流域的角度出發(fā)制定審查批準(zhǔn)制度，導(dǎo)致有管轄權(quán)的主體較為分散，不利于汛期對(duì)全流域進(jìn)行統(tǒng)一的洪水調(diào)度。
三、長江沿線防洪減災(zāi)制度體系的構(gòu)建
（一）洪水與旱情災(zāi)情監(jiān)控與預(yù)報(bào)制度
針對(duì)可能發(fā)生的災(zāi)情，預(yù)先采取防范措施極為重要。國務(wù)院及其相關(guān)行政主管部門、長江流域水管理委員會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、長江流域水管理局及其派出機(jī)構(gòu)、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其相關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)采取積極措施，加強(qiáng)流域水文檢測、氣象預(yù)報(bào)、通信、預(yù)警等方面的工作，建立流域洪澇、旱情災(zāi)害檢測和預(yù)警系統(tǒng)，并及時(shí)發(fā)布流域洪澇和旱情預(yù)報(bào)。
（二）洪水防御方案制度
流域防御洪水方案制度，是指在重大洪水災(zāi)情發(fā)生之前，預(yù)先采取科學(xué)的預(yù)防方法，并對(duì)洪水發(fā)生后各主管部門的職權(quán)進(jìn)行預(yù)先的劃分，以有條不紊地應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各種危害，防止因推諉導(dǎo)致延誤而造成更大的損失。防御洪水方案制度是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和損害預(yù)防原則的具體化和制度化。該制度既包括事件發(fā)生之前通過科學(xué)有效的措施防止洪水災(zāi)害發(fā)生的方案，也包括洪水災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案指面對(duì)突發(fā)事件如自然災(zāi)害、重特大事故、環(huán)境公害及人為破壞的應(yīng)急管理、指揮、救援計(jì)劃等。
1、長江流域水管理委員會(huì)會(huì)同國家防洪總指揮部制訂流域防御洪水方案，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。有防洪任務(wù)的流域縣級(jí)以上地方人民政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域綜合規(guī)劃、流域防洪規(guī)劃、流域防御洪水方案、本地區(qū)防洪工程實(shí)際狀況和國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)等制訂本轄區(qū)的防御洪水方案，并報(bào)長江流域水管理委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施。防御洪水方案應(yīng)當(dāng)包括防洪應(yīng)急救援預(yù)案。
2、在流域江河、湖泊建設(shè)水庫、水電站、攔河閘壩等水工程，應(yīng)當(dāng)符合防洪規(guī)劃和防御洪水方案的要求。流域水庫、水電站、攔河閘壩等水工程的管理部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)、防御洪水方案和工程實(shí)際狀況，制訂汛期調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃。重點(diǎn)水工程的汛期調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃，經(jīng)水工程上級(jí)主管部門審查同意后，由長江流域水管理委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、批準(zhǔn)。其他水工程的汛期調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃，經(jīng)水工程上級(jí)主管部門審查同意后，由流域縣級(jí)以上地方人民政府防洪指揮部批準(zhǔn)后實(shí)施。
3、長江流域水管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在流域防洪規(guī)劃、流域防御洪水方案中劃定流域蓄洪區(qū)、防洪保護(hù)區(qū)、防洪保留區(qū)、洪泛區(qū)、行洪區(qū)的范圍，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后予以公告。流域有防洪任務(wù)的省級(jí)人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)在本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）防洪規(guī)劃、防御洪水方案中劃定蓄洪區(qū)、防洪保護(hù)區(qū)、防洪保留區(qū)、洪泛區(qū)、行洪區(qū)的范圍，并報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后予以公告。
（三）庫容調(diào)度方案制度
水庫是流域防洪系統(tǒng)的重要組成部分，通過統(tǒng)一的防洪調(diào)度，水庫與其他水工程設(shè)施共同承擔(dān)下游的防洪任務(wù)，利用水庫防洪庫容調(diào)蓄洪水對(duì)下游的防洪減災(zāi)損失有著重要的作用。特別是三峽工程等特大型水庫的存在，對(duì)于長江流域防洪與抗旱有重大的影響。三峽水庫是長江中下游防洪的主體工程，當(dāng)正常蓄水位提高到最終規(guī)模175米時(shí)，防洪庫容達(dá)到221.5億立方米，使荊江河段的防洪標(biāo)準(zhǔn)由10年一遇提高到100年一遇，從根本改變了荊江河段的防洪緊張局面，成為中下游防洪的重要保障。該制度既保證各個(gè)水庫必要的經(jīng)濟(jì)利益，又保證防洪和抗旱的需要。庫容調(diào)度方案制度在我國尚沒有明確的法律規(guī)定，本制度是基于對(duì)三峽工程調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對(duì)三峽工程這樣的長江上控制型主干工程現(xiàn)實(shí)所面臨的具體問題所提出的。
（四）洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告制度
洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告制度，是指對(duì)防洪區(qū)內(nèi)非防洪建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)的評(píng)價(jià)以確定洪水對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的影響和該建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防洪可能產(chǎn)生的影響，并按照法律規(guī)定的內(nèi)容及程序編制洪水影響報(bào)告，提出預(yù)防措施的一項(xiàng)法律制度。建立洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告制度旨在對(duì)防洪區(qū)內(nèi)的非防洪建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格控制，確保其選址的合理性，并保障防洪體系的安全。在蓄洪區(qū)、防洪保護(hù)區(qū)、洪泛區(qū)、行洪區(qū)內(nèi)，嚴(yán)格控制非防洪建設(shè)項(xiàng)目。確需建設(shè)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)就建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防洪可能產(chǎn)生的影響作出評(píng)價(jià)，編制洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，提出防御洪水措施。
在長江流域水管理局劃定的防洪區(qū)域內(nèi)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的，建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告按國家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具經(jīng)長江流域水管理局審查批準(zhǔn)的洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告；建設(shè)項(xiàng)目竣工或者投入使用時(shí)，其防洪工程設(shè)施必須經(jīng)長江流域水管理局驗(yàn)收。在省級(jí)人民政府水行政主管部門劃定的防洪區(qū)域內(nèi)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的，建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告按國家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具經(jīng)省級(jí)人民政府水行政主管部門審查批準(zhǔn)的洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告；建設(shè)項(xiàng)目竣工或者投入使用時(shí)，其防洪工程設(shè)施必須經(jīng)省級(jí)人民政府水行政主管部門驗(yàn)收。
（五）洪水風(fēng)險(xiǎn)管理制度
洪水風(fēng)險(xiǎn)管理制度，是指以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為指導(dǎo)思想，以洪水保險(xiǎn)為具體實(shí)現(xiàn)方式，基于洪水風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估決策模式的洪水管理制度。它是未來長江流域洪水管理的一個(gè)重要思路。該制度具體是以洪水保險(xiǎn)的方式出現(xiàn)，洪水保險(xiǎn)是一種分?jǐn)偤樗ｋU(xiǎn)，促進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)土地合理利用，減輕洪水災(zāi)害導(dǎo)致的水害影響，維持社會(huì)安定，支持災(zāi)區(qū)盡快恢復(fù)重建的有效措施。但是洪水保險(xiǎn)作為一項(xiàng)重要的非工程防洪措施，雖然在我國20世紀(jì)80年代初保險(xiǎn)業(yè)務(wù)剛剛回復(fù)的時(shí)候就已經(jīng)建立，然而，至今仍是與泥石流、暴風(fēng)雨合稱為綜合保險(xiǎn)，處于名不符實(shí)的狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)確立洪水保險(xiǎn)的法律地位和實(shí)現(xiàn)方式，并針對(duì)中國洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀，設(shè)置一套以全流域?yàn)閷?duì)象的洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析與綜合管理體系，以合理組織與協(xié)調(diào)不同管理部門和利益主體在洪水風(fēng)險(xiǎn)管理中的地位。
流域防洪應(yīng)當(dāng)綜合利用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教育與工程手段，逐步實(shí)現(xiàn)由洪水控制管理向洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的轉(zhuǎn)變，并實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策。長江流域水管理委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)、中國人民保險(xiǎn)集團(tuán)分公司及流域各級(jí)行政區(qū)的財(cái)政、水利、民政等部門聯(lián)合組成流域洪水保險(xiǎn)管理局。流域洪水保險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)實(shí)施流域洪水災(zāi)害保險(xiǎn)的技術(shù)規(guī)劃和管理流域洪水災(zāi)害保險(xiǎn)基金。
（六）防洪、抗旱調(diào)水預(yù)案制度
長江上的用水糾紛一直以來都是一個(gè)很突出的問題。無論是汛期還是旱期，都有對(duì)水量進(jìn)行分配的要求。因此，對(duì)水量進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)度是解決糾紛的最佳手段。防洪、抗旱調(diào)水預(yù)案制度，是有關(guān)運(yùn)用水庫、水電站、攔河閘壩等重要的防洪工程措施，進(jìn)行科學(xué)、合理的洪水調(diào)度方面的相關(guān)計(jì)劃。調(diào)水預(yù)案制度能夠保證在洪水期進(jìn)行水量的調(diào)度和分配。
根據(jù)流域防洪與抗旱的需要，長江流域水管理局應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)水庫主管部門制訂水庫水量調(diào)度方案，并報(bào)長江流域水管理委員會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施。長江流域水管理委員會(huì)會(huì)同國家抗旱總指揮部制定跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。其他跨行政區(qū)域旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案由長江流域水管理局會(huì)同流域縣級(jí)以上地方人民政府制定，并報(bào)長江流域水管理委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。流域縣級(jí)以上地方人民政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域綜合規(guī)劃、流域水資源利用規(guī)劃、流域抗旱供水方案和本地區(qū)實(shí)際狀況等制定本地區(qū)抗旱供水方案，包括對(duì)重大旱情的處置措施?？h級(jí)以上地方人民政府制定的抗旱供水方案應(yīng)當(dāng)報(bào)長江流域水管理委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、批準(zhǔn)。流域縣級(jí)以上地方人民政府的抗旱供水方案應(yīng)當(dāng)包括旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案。旱情水量調(diào)度制度是根據(jù)法律制定關(guān)于跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案的法律制度。然而，每個(gè)行政區(qū)域都有自身的利益，在制定預(yù)案時(shí)可能更多考慮自身，而忽視了整個(gè)流域的利益，從而容易產(chǎn)生沖突。因此，該類預(yù)案應(yīng)會(huì)同國家抗旱總指揮部制定，以更好地從全局出發(fā)，協(xié)調(diào)各個(gè)行政區(qū)域之間的利益。此外，考慮到新設(shè)的流域管理體制的需要，預(yù)案可以考慮歸于長江流域水管理委員會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)。還可考慮由長江流域水管理委員會(huì)統(tǒng)一調(diào)度水資源，從而在抗旱工作中統(tǒng)觀全流域、統(tǒng)籌各方利益、實(shí)行全流域的統(tǒng)一調(diào)度指揮。流域發(fā)生旱情時(shí)，由長江流域水管理委員會(huì)統(tǒng)一調(diào)度水資源，流域有關(guān)地方人民政府和水工程管理單位必須服從其調(diào)度。
發(fā)言人單位及職務(wù)：省政協(xié)常委、湖北得偉君尚律師事務(wù)所執(zhí)行主任
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