謝 松 保
“十二五”時期，將是我省經濟加快發展的重要機遇期，也將是社會結構深刻變動的重要時期。隨著工業化、城鎮化的深入發展，社區日益成為各種利益關系的交匯點、各種社會矛盾的集聚點、社會建設的著力點和黨的執政基礎的支撐點。在這種新的形勢下，如何更好地發揮社區在加強社會管理、維護社會穩定、促進社會和諧的重要基礎作用，我廳圍繞這一專題進行了深入調研。現將有關情況報告如下：
一、“十一五”以來我省社區建設取得的主要成效
1、新型基層社會管理體制初步建立。各地針對過去居委會規模過小、地域交叉、資源分割、管理不便等問題，按照中辦發\[2000\]23號和鄂發\[2001\]9號文件提出的要求，重新劃分了社區，調整了社區規模。鄂發\[2007\]4號文件下發后，各地又對社區進行了調整，進一步優化了社區布局。截止目前，全省共建立新型社區3862個，其中，城區社區2710個，鄉鎮社區1152個。在此基礎上，各地大力加強社區組織建設，已建立起了以社區黨組織為領導核心，以社區自治組織為責任主體，以社區群團組織、志愿者組織和服務性社會組織為補充的社區組織網絡體系，構建了與經濟社會發展相適應的新型基層社會管理體制。同時，各地注重加強社區干部隊伍建設，不斷創新社區干部選拔任用、教育培訓、服務管理和激勵保障工作機制，激發了干部隊伍的活力，初步建立起了以社區黨組織和居委會成員為主體、以社區專職工作者為依托、以社區志愿者為補充的社區工作者隊伍，在密切黨委、政府與人民群眾的關系、加強基層社會管理與服務中發揮了不可替代的重要作用。
2、基層群眾自治機制不斷完善。各地通過豐富內容、創新形式、優化環境，使社區居民民主自治得到逐步落實，黨組織領導下的充滿活力的社區居民民主自治機制正在形成。現在，全省大部分城市已推行了社區居委會戶代表選舉或直接選舉工作，全省實行直接選舉和戶代表選舉的社區已經達到40%左右。各地還積極探索，組織居民開展“門棟自治”、“居民論壇”、“社區對話”、“社區聽證”、“居民說事”、“民評官、民評民”等民主管理活動，創新了社區民主管理機制，極大地推動了社區民主自治，居民參與意識普遍增強，社區重大事務的民主協商和決策機制正在形成。
3、社區服務體系逐步形成。各地始終堅持以人為本、服務居民的宗旨，把社區服務作為社區工作的基礎和核心內容來抓，通過加強社區服務設施建設、綜合信息平臺建設、專業服務隊伍建設，初步形成了以政府公共服務為主體的社區服務體系，滿足了居民群眾的基本物質文化生活需求，提高了居民群眾的生活質量和水平。全省共建立區（市、縣）級社區服務中心80個，街道社區服務中心190多個，每個社區都建立了社區服務站，大部分設立了“一門式”服務大廳，設立黨員服務、民政救助、社會保障、計劃生育、社區警務等服務窗口，面向社區居民開展“一站式”服務。目前，社區服務的內容已從傳統的福利服務、便民利民服務、社會互助服務發展到滿足居民各種需求的系列化服務，特別是各地積極轉變政府職能，改進社會管理和公共服務的方式，著力推進就業、社會保障、救助、醫療衛生、計劃生育、文化、教育、體育、退休人員社會化管理、流動人口管理以及社區安全等公共服務體系建設，較好地解決了居民群眾迫切需要解決的就業難、看病難、看病貴、基本生活保障等公共服務問題，深受居民群眾的好評。
4、社區建設投入保障逐步加強。各地積極探索建立政府投入與社會投入相結合的社區建設多元投入機制，加大社區建設的公共財政投入力度，社區建設在政府公共財政的投入當中從無到有，比重不斷增加，并逐步建立年度增長機制，社區服務設施建設投資逐年加大，社區工作運轉經費基本得到保障，社區工作者的待遇逐步提高。據統計，全省社區工作、服務用房面積達到300平方米的社區已占39%；社區干部工資待遇平均達到了月均900元左右，大部分地方為社區干部辦理養老、醫療保險，少部分地方為社區干部辦理了工傷、失業、生育等保險；社區工作經費月均達到了2000元。
5、農村社區建設探索推進。各地根據民政部和省委、省政府的部署，按照統籌城鄉發展的要求，大力加強農村社區建設，努力使廣大農村居民共享經濟社會發展的成果，在全面推進城市社區建設的同時，積極探索推進了農村社區建設，全省18個農村社區建設實驗區、縣（市）結合自身實際，從農村的實際情況和農民最關注的利益需求出發，加強了農村社區的硬件和軟件建設，促進了農村經濟社會的協調發展，形成了不同的農村社區建設模式，有力推動了我省城鄉經濟社會發展的一體化進程。
二、當前社區建設工作中存在的困難和問題
1、社區管理體制不順。具體來說，一是社區職責不明確。隨著經濟社會的發展以及各項改革的深化，“社會人”大量增加，政府和企業原來承擔的一部分社會職能分離出來，轉移到社區和社會中介組織；同時，政府公共服務項目也不斷向社區延伸，使得社區居委會承擔了大量政府公共服務和城市管理職能，行政化傾向越來越嚴重。根據調研掌握的情況，社區居委會承擔了50多個部門交辦的110多項工作任務，使社區居委會的行政功能越來越強化，而民主自治的功能相對弱化。二是社區工作的責權利不對等。各職能部門在向社區居委會交辦工作任務的同時，沒有按照責權利對等的原則，賦予社區居委會相應的權利和必要的手段。少數部門在社區有工作任務，但未給經費；有的雖然給了經費，但數額很小，不能保證任務的完成；有的工作社區居委會是不能承擔的，比如行政執法類的，社區居委會不具備行政執法資格，導致社區居委會工作的難度不斷增加。三是社區關系不順。一方面，基層政府及其派出機構與社區組織的關系不順。基層政府及其派出機構對社區組織的工作應該是指導、服務，社區組織對基層政府及其派出機構的工作應該是協助和監督。但現在的實際情況是，社區組織已經變成了基層政府及其派出機構的“腿”，有些地方的基層政府及其派出機構把本應該由自己完成的工作通過簽訂責任狀、實行一票否決、組織考核驗收等形式轉嫁給了社區居委會。另一方面，社區組織之間的關系不順。當前比較突出的是新建小區的物業管理部門、業主委員會和社區黨組織、居委會四者之間的關系有待進一步理順。四是社區體制改革不到位。當前，還有不少市、縣沒有按照中央和省委、省政府的文件要求進行社區管理體制改革，沒有科學合理地調整劃分社區，還是原來村委會和居委會的工作模式，不過是換個章子、掛個牌子而已；特別是一些鄉鎮社區，基本保留著原行政村的體制和工作運行方式，有的是“兩塊牌子、一套班子”，有的是“兩塊牌子、兩套班子”，社區工作的內容不斷增加，但社區工作應有的體制機制沒有建立起來。
2、社區基礎設施建設滯后。據這次調查統計，全省還有60%的社區辦公活動用房面積沒有達到300平方米，其中有10%的社區沒有辦公活動用房，靠租房、借房開展工作。有的社區辦公活動用房面積達到300平方米以上，但存在著服務基礎設施簡陋、陳舊，功能設置不合理等問題。分析原因，主要有三點：一是規劃不夠。有些地方沒有貫徹“規劃先行”的原則，沒有把社區基礎設施建設納入到經濟社會發展和城市建設規劃中，缺乏統籌考慮，缺乏長遠規劃，社區基礎設施建設長期落后，面貌長期得不到改變。二是投入不夠。從調研的情況看，近幾年各地都在加大對社區基礎設施建設的投入，但與基層社會管理與服務的要求有很大差距，不能滿足社區工作的需要。不少地方對社區基礎設施建設投入的主體不明確，一味等著國家和省里的項目，等靠要的思想比較嚴重。有些地方基本沒有投入，在財政支出中沒有社區基礎設施建設項目。三是配置不優。有些社區的辦公和服務用房在功能設置上沒有遵循“社區干部辦公空間最小化、居民活動空間最大化、使用效益最優化”的原則，社區工作人員占據著較大的用房空間，用于居民活動的空間過小。有些社區盡管辦公服務用房面積較大，但沒有設置“一門式”服務大廳，不便于居民辦事。
3、工作經費保障不力。從調研反映的情況看，全省各地社區經費保障水平普遍低，影響著正常工作的運轉，影響著社區干部的積極性。一是社區工作經費缺口較大。盡管各地都采取了不少辦法和措施，但受經濟發展水平和地方黨委政府領導對社區建設重視、支持程度的影響，社區工作經費仍是捉襟見肘。據統計，一個中等社區的年工作經費支出在10萬元左右。目前，全省社區平均財政保障經費在3—7萬之間，不足社區正常支出的一半，還有一半以上的缺口要靠社區自籌，不少社區只能是四處“化緣”，通過向轄區單位拉贊助、向有關單位和部門“乞討”來彌補經費的不足。二是社區干部待遇偏低。社區干部承擔著繁重的社區管理和服務任務，但是，他們獲得的報酬與所承擔的工作量、所作出的貢獻不成正比，待遇普遍偏低。據調查，全省社區干部月工資平均在900元左右，最低的不足500元。有的地方由于沒有正常的經費來源渠道，社區干部有兩三年沒有拿工資了，完全是憑著對黨、對人民負責的精神，在社區工作崗位上默默奉獻。
4、社區干部隊伍建設亟待加強。一方面，社區干部隊伍的結構不合理，缺乏高素質人才。這次調研發現，真正文化水平較高、工作能力較強、年輕有為的社區干部不多，大部分社區干部是政府機構改革中的分流人員，企業改制中買斷工齡的下崗人員，政府購買的公益性崗位安排的也大多是生活困難的人員，這些人員年齡偏大，文化素質偏低，社區工作經驗不足。另一方面，由于社區工作待遇低，對優秀人才、年輕干部缺乏吸引力，已有一些競聘到社區的優秀人才，因為不滿意社區的待遇而離職。另外，還有部分地方沒有按照社區體制改革的要求對社區干部的身份進行改制，導致社區干部的身份復雜。比如恩施市184名社區干部中，由政府和街道辦事處下派到社區工作的就有133人，分別是公務員和事業編制，真正由居民按照民主程序選舉產生的只有51人，比例很小。
5、社區建設發展不平衡。一是城市之間發展不平衡。從全省社區建設情況看，經濟實力相對較強、城市建設水平相對好一些的地方，社區建設水平相對高一些；經濟相對落后的地方，社區建設水平相對低一些。但也有一些地方，由于地方黨政領導和主管部門對社區建設不夠重視，社區建設水平并沒有與經濟發展和城市建設水平同步。總體上看，大、中城市起步早，發展較快；少數小城市積極性高，探索推進，有了一定的基礎；大部分的小城市和集鎮基礎較差，發展緩慢。二是城鄉之間發展不平衡。近幾年，全省的社區建設形成了從大中城市向小城鎮及鄉鎮、城郊社區梯次推進的態勢。但由于受社會經濟基礎不同、領導的重視程度不同、客觀需求不同等諸多因素的影響，城鄉社區建設的水平存在著較大差異。從這次調研的情況看，鄉鎮駐地和城郊村的社區管理體制改革基本沒有進行，社區管理服務處于自發運作狀態。農村社區建設還處于探索實驗階段，沒有形成全面推進的態勢。
三、“十二五”期間我省社區建設的思路及建議
實現我省經濟社會的協調發展，必須大力加強城鄉社區建設。為使社區建設納入全省經濟社會發展“十二五”規劃，得到強有力的政策支持，獲得快速發展，我們提出以下建議：
1、社區建設工作的發展思路和發展目標。“十二五”期間，全省社區建設工作的發展思路是：著力解決影響社區建設工作的體制機制、設施建設、經費保障和人員工資待遇等方面的困難和問題，使社區“有人辦事、有錢辦事、有房辦事”，努力把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體，促進全省政治、經濟、文化和社會建設的全面協調發展，為全面建設小康社會、構建和諧湖北奠定堅實基礎。發展目標是：到2015年，全省實現社區規模適度、布局合理、組織健全，建立起關系協調、職責明確、運轉高效的基層社會管理體制和社區工作運行機制；居民自治活動有序開展，社區居委會直接選舉和戶代表選舉比例達到60%，黨組織領導下的充滿活力的基層群眾自治機制基本形成；建立起完善的社區服務體系，居民群眾的物質文化生活需求得到基本滿足，信息化水平明顯提高；建立起完善的領導體制和協調機制，社區建設工作納入各級黨委政府的重要議事日程和經濟社會發展規劃，形成“黨委領導、政府負責、民政組織協調、部門協同配合、社會力量廣泛參與”的工作格局；建立起完善的投入保障機制，社區組織工作服務用房和居民活動場所得到根本改善，每個社區都建設不低于300平方米的社區服務站，社區工作經費和人員工資待遇得到有效保障。
2、社區建設工作的重點任務。“十二五”期間，我省社區建設工作重點要做好以下四個方面的基礎工作：
第一，切實理順社區管理體制，健全和完善社區工作機制。一是進一步優化社區布局。根據經濟社會發展和社區管理與服務工作的需要，進一步優化社區布局,調整社區規模。當前，重點是切實理順縣（市）、鄉鎮政府所在地的社區管理體制，加強新建住宅區、工礦企業所在地、城中村及城郊村、流動人口聚居地的社區組建工作，全面完成社區管理體制改革，實現社區管理與服務工作的全覆蓋。二是探索建立社區公共服務站。鑒于當前各地普遍反映社區工作體制不順、社區組織工作職責不清等問題，加快建立社區公共服務站，實行“居站分設”。社區公共服務站是政府延伸到社區的各項公共管理和服務工作的承接平臺，是社區行政事務的執行主體，在政府職能部門的指導、幫助下，在社區黨組織的領導和社區居委會的協助、監督下開展工作，主要負責承擔社區公共服務和社區管理職能，除社區警務室、醫療衛生服務站以外，相關部門在社區設立的站（室），全部納入社區公共服務站，在“一門式”綜合服務大廳統一受理或辦理，不得單獨設立機構、招聘人員、懸掛牌匾。社區居委會作為群眾自治組織，主要負責履行社區自治功能，組織、動員居民開展自助、互助服務。三是建立社區工作準入制度。基層政府及其職能部門、街道辦事處或鄉鎮政府下沉到社區、需要社區組織完成或協助完成的公共服務和社會管理工作，以及針對社區開展的檢查、考核、評比等，都要報經市、區（縣）社區建設領導協調機構審核批準，一般每年研究討論一次，遇到重大事項、突發性事件需要社區組織承擔或協助的，由市、區（縣）社區建設工作領導協調機構臨時研究決定。凡屬于基層政府及其職能部門、街道辦事處職責范圍內的事項，不得轉嫁給社區組織承擔；凡經審核批準進入社區的行政事務性工作，或委托給社區組織承擔的有關工作事項，必須按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，為社區組織提供必要的工作經費和工作手段，做到任務責任到位、工作經費到位。對部門擅自下達或沒有作到“權隨責走、費隨事轉”的行政事務性工作，社區組織可以拒絕完成。
第二，努力改善社區工作條件，改進社區管理與服務工作手段。一是加強社區工作服務用房和居民活動場所建設。按照政府引導、政策支持、社會參與的原則，結合城鎮建設總體規劃，切實解決社區公共服務用房和居民活動場所建設問題。到2015年，全省每個社區要設立一所面積不低于300平方米的社區綜合服務站。建議“十二五”期間，省級每年投入1.11億元，其中，爭取中央社區服務設施建設項目資金1100萬元，省福利彩票公益金1000萬元，省發改委和省財政各投入4500萬元，總共投入5.55億元，通過以獎代補的形式，徹底解決2275個城鎮社區和1000個農村社區服務設施缺乏的問題。城鎮社區服務站每建設完成一個補助20萬元，農村社區綜合服務中心每建設完成一個補助10萬元。二是落實社區工作經費。建議按照每戶每年20元的標準，核定社區居委會及公共服務站工作經費，城區由市、區財政按比例分擔，全額納入財政預算，鄉鎮由縣（市）和鄉鎮按比例分擔，各地可視財力情況適當提高社區工作經費，并比照行政事業單位公用經費增長幅度逐年增長。按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，將相關職能部門投入到社區的專項經費及工作補貼，由市、（區）縣財政統一劃撥給街道或鄉鎮，設立社區工作資金專戶，以社區為單位實行帳戶明細管理，由社區集中使用。三是加強社區綜合信息平臺建設。社區信息化建設是提升社區工作水平的重要途徑。當前，推進社區信息化建設的主要問題和困難是缺乏統一組織和資金投入，市州還沒有全面鋪開，終端還沒有全覆蓋，數據采集更新不及時，相關部門的資源沒有很好整合。為在“十二五”期間建成全省社區管理信息系統，覆蓋所有城鎮社區，在中等城市都建立功能完善、運轉高效、管理規范的社區服務信息平臺，建議省政府出面整合資源，統一社區工作軟件；省財政投入一定資金，加強社區信息化軟、硬件的建設；為每個社區配備1名專門的信息工作人員，負責社區基礎數據的采集、更新、應用及日常管理和維護等工作。
第三，整合社區公共資源，提高社區管理與服務工作水平。一是建立設施資源雙向開放機制。目前，我省社區資源共享中仍存在不少問題，主要表現在管理體制不順，各地各部門用于基層社區的投入缺乏統一協調，多頭投入、重復建設、各自為陣的情況比較突出，造成資源浪費。應優先推動社區群眾需求最為迫切、設施資源最為豐富的教育、科技、文化、體育、公安等單位的設施資源向社區居民開放，采取低償（低于市場價格）與無償相結合的方式，實現資源共享。二是整合社區工作力量。要按照理順關系、整合資源、一崗多責、效能優先的原則，對社區黨組織、居委會、各部門派駐社區公共服務站的工作人員進行整合，實行交叉任職、分工負責，條塊結合、合署辦公。有計劃地選派新招錄的公務員到社區鍛煉，實施“一社區一大學生”計劃，改善社區工作人員的機構。培育發展社區民間組織，通過購買服務等方式，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。吸納專業社會工作人才從事社區管理與服務工作，提高社區工作的專業化水平。三是提高社區工作人員的待遇。按照不低于當地職工平均工資（社會平均工資）標準，解決好社區黨組織、居委會成員及公共服務站工作人員的工資，落實相關生活福利待遇。社區黨組織、居委會成員及公共服務站工作人員的工資。其工資、保險費用，由市、縣（區）財政按適當比例分擔，全額納入財政預算，并建立自然增長機制。不斷擴大從優秀社區工作者中選拔公務員和事業單位工作人員的比例，同等條件下優先考慮。
3、保障措施。為保證“十二五”期間全省社區建設工作任務的全面落實，要采取以下保障措施：
一是強化組織領導。社區建設是一項綜合性工作，特別是隨著改革的不斷深入和新情況、新問題的不斷涌現，社區管理、建設和服務的綜合性和專業性越來越強，改革推進遇到的條塊矛盾越來越多，迫切需要有一個具有綜合協調權力的“社區建設工作辦公室”來加強統籌協調工作，圍繞黨和政府的中心任務，全面謀劃社區發展，督辦重點社區項目，綜合協調條塊矛盾，參與“捆綁式”綜合考核，推進社區建設、管理和服務的協調發展。為此，建議在縣（市、區）設立社區建設日常工作機構（社區辦或社區工作局），定為副局（科）級，主要領導由民政部門班子成員兼任，落實3-5人專門編制，落實相應工作經費，負責轄區社區建設工作的指導、協調、監督、檢查、考核等工作。各地要廣泛開展黨政領導聯系社區、部門對口幫扶社區的活動，幫助社區研究解決實際困難。駐社區機關、部隊、院校、企事業單位、團體參與社區建設工作的情況要作為評選“文明單位”的一項重要內容。
二是廣泛開展示范創建活動。要建立健全條塊結合的社區建設綜合考核評估辦法，深入開展社區建設示范創建活動，充分發揮典型的示范帶動作用，促進社區建設的規范、平衡發展。要進一步完善社區建設示范單位指導標準，改進和完善評估方法，努力實現社區建設示范創建活動的制度化、規范化，使示范創建活動成為發現問題、解決問題、推動工作的重要手段。
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