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關(guān)于“十二五”期間加快我省基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的建議

2014-09-15 00:56:21  

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湖北省政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)
民盟湖北省委員會(huì)

    當(dāng)今，人口老齡化已成為我國(guó)及我省最主要的社會(huì)問題之一，它正在還將繼續(xù)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)廣泛而深刻的影響。加快建設(shè)基本養(yǎng)老服務(wù)體系，是一項(xiàng)具有重要意義的民生工程，必須把它作為一個(gè)戰(zhàn)略性的重大課題，積極應(yīng)對(duì)，全面謀劃。溫家寶總理在今年的《政府工作報(bào)告》中指出：“加強(qiáng)應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究，加快建立健全養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)體系，讓老年人安享晚年生活”。鑒此，省政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)與民盟湖北省委員會(huì)就我省基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)課題進(jìn)行了聯(lián)合調(diào)研，聽取了省和武漢市、麻城市有關(guān)部門的情況介紹，實(shí)地考察了武漢市、麻城市的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，與有關(guān)人員進(jìn)行了座談。現(xiàn)將調(diào)研了解到的情況和我們的建議報(bào)告如下。

    一、我省人口老齡化及基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)展情況
    （一）人口老齡化狀況
    按照通行的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)（60歲及以上人口占總?cè)丝诒壤_(dá)10%或65歲以上人口占總?cè)丝诒壤_(dá)7%），我省2003年起已進(jìn)入老齡化社會(huì)。目前，我省人口老齡化呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是規(guī)模大。2009年，我省60歲以上的老年人口達(dá)765.8萬(wàn)，占全省總?cè)丝诘?2.23%，其中，65歲以上的老年人口501.1萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?.07%。二是增速快。據(jù)測(cè)算，2010年至2015年，我省老年人口將年均增長(zhǎng)約40萬(wàn)，大大高于同期總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)速度。三是高齡化。80歲及以上老年總?cè)丝诒戎爻始涌彀l(fā)展的趨勢(shì)，到2015年，我省80歲及以上老年人口將達(dá)到107.85萬(wàn)人，占老年人口的10.85%。四是空巢化。目前，我省“空巢”老年人家庭（指獨(dú)居老人和僅與配偶居住在一起的老年人）已占全省家庭總戶數(shù)的18.75%。五是“未富先老”。發(fā)達(dá)國(guó)家人口老齡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基本同步的，而我國(guó)及我省特別是農(nóng)村人均國(guó)民生產(chǎn)總值和人均收入都處于較低水平。這種狀況對(duì)我省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定，特別是對(duì)養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)提出新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。羅田縣退休干部彭恩全以《農(nóng)村老年人可憐，請(qǐng)求國(guó)家關(guān)注》為題，向上級(jí)反映該縣農(nóng)村近年來(lái)養(yǎng)老問題突出；華中科技大學(xué)賀雪峰教授在京山進(jìn)行了20多天的專題調(diào)研，了解到農(nóng)村養(yǎng)老問題亟需引起高度關(guān)注。

    （二）基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本情況
省委省政府一貫重視養(yǎng)老工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央有關(guān)精神，“十一五”期間制定出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》、《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)指導(dǎo)意見》、《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)民辦公助辦法》等政策文件。近幾年來(lái)，全省各級(jí)政府為推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，做了大量工作。現(xiàn)在，農(nóng)村“五保”老人和城鎮(zhèn)“三無(wú)”老人基本實(shí)現(xiàn)自愿條件下的集中供養(yǎng)（農(nóng)村60%，城鎮(zhèn)65%）；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位持速增長(zhǎng)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)，功能逐步拓展；以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本模式初步形成。

    （三）基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問題
    與養(yǎng)老保障體系建設(shè)相比，我省基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)滯后。一是供需矛盾突出。據(jù)省民政廳抽樣問卷調(diào)查，全省有經(jīng)濟(jì)承受能力并愿意到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人達(dá)9.2%，據(jù)此計(jì)算需養(yǎng)老床位61.59萬(wàn)張，而我省目前各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能提供19.95萬(wàn)張，缺口達(dá)41.64萬(wàn)張，呈現(xiàn)“一床難求”的局面。我們?cè)谖錆h市江漢區(qū)老年公寓考察時(shí)聽說(shuō)，有時(shí)甚至拿著區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和市民政局領(lǐng)導(dǎo)的批條都進(jìn)不去。二是養(yǎng)老資源短缺。隨著“四二一”結(jié)構(gòu)家庭的增多，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能日益弱化，急需社區(qū)提供配套養(yǎng)老服務(wù)。目前我省只有15%的社區(qū)開展養(yǎng)老服務(wù)，且設(shè)施短缺、功能不健全，不能有效解決居家老年人在生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等多方面的養(yǎng)老需求。三是政策支持不夠。盡管省里出臺(tái)了一些相關(guān)優(yōu)惠政策，但受部門利益等因素影響，許多未能落實(shí)到位，導(dǎo)致民間資本不能有效進(jìn)入，進(jìn)入了也不能做強(qiáng)做大。我們?cè)谡{(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開銷比較大的水電費(fèi)，都按照非居民性質(zhì)收取，營(yíng)運(yùn)成本很高。四是資金投入不足。養(yǎng)老事業(yè)投入基本上是社會(huì)投入和福利彩票公益金投入，缺乏財(cái)政支撐，使得相當(dāng)一批建設(shè)較早的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)房屋質(zhì)量、功能設(shè)置等存在缺陷，80%達(dá)不到《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》要求，急需拆除和改造的危房面積約占全部面積的20%。五是能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。目前，我省基層老齡辦存在體制不順、編制偏緊的問題。武漢市區(qū)一級(jí)老齡辦定編2－5人，街一級(jí)沒有專職人員；麻城市老齡辦掛靠在民政部門，且只有2人。現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員中，80%以上缺乏必要的衛(wèi)生保健、心理關(guān)懷等專業(yè)化知識(shí)和為老服務(wù)技能，養(yǎng)老服務(wù)僅處于低水平的簡(jiǎn)單看護(hù)狀態(tài)。

    二、我省基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃的建議
    為應(yīng)對(duì)“十二五”時(shí)期我省老齡化加速發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，李鴻忠省長(zhǎng)在今年《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，著力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”。為此建議：
    （一）統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)
    一是加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是貫徹落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，既是惠及千家萬(wàn)戶的民生工程，又是調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促發(fā)展的有效途徑。養(yǎng)老服務(wù)，不僅僅是福利，更是具有廣闊市場(chǎng)前景的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。二是堅(jiān)持基本養(yǎng)老服務(wù)的公益性，明確政府與市場(chǎng)的界限和責(zé)任。在多層次、多樣性的養(yǎng)老服務(wù)需求中，政府主要承擔(dān)規(guī)劃編制、政策引導(dǎo)和基本養(yǎng)老服務(wù)職能，即為“五保”老人、“三無(wú)”老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)；非基本養(yǎng)老服務(wù)則交給社會(huì)和市場(chǎng)承擔(dān)，即滿足多層次和個(gè)性化的需求，政府履行監(jiān)督責(zé)任。三是加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，通過制作一批有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的影視片、專題片等宣傳文化產(chǎn)品和開展形式多樣的宣傳文化活動(dòng)，努力在全社會(huì)形成重視、支持和推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的良好氛圍。

    （二）科學(xué)編制規(guī)劃
    基本養(yǎng)老服務(wù)體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，要按照總體規(guī)劃、分步推進(jìn)、盡力而為、量力而行的原則科學(xué)編制規(guī)劃。一是加強(qiáng)應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略研究，摸清底數(shù)。據(jù)麻城市反映，該市符合“五保”條件，但未納入“福星工程”的達(dá)2341人，占“五保”實(shí)有人數(shù)的1/3，成為“五保邊緣人”，他們采取納入農(nóng)村“低保”的辦法解決。這次“新農(nóng)保”試點(diǎn)摸底情況也顯示，農(nóng)村老年人基數(shù)普遍不實(shí)，如團(tuán)風(fēng)縣原統(tǒng)計(jì)農(nóng)村老齡人口比例為12%，3.87萬(wàn)人，今年新保農(nóng)試點(diǎn)統(tǒng)計(jì)的數(shù)字卻是4.77萬(wàn)人，比例為14.8%。我們認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)調(diào)查研究，弄清底數(shù)，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)。二是合理確定基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”主要目標(biāo)：大中城市要按照老齡人口5%的比例建設(shè)養(yǎng)老床位，每個(gè)社區(qū)要建立一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)中心；農(nóng)村要做到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少建立一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是重點(diǎn)加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。“居家養(yǎng)老+社區(qū)服務(wù)”的養(yǎng)老模式最受絕大多數(shù)老人歡迎，應(yīng)當(dāng)是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)。建議大力推廣武漢“居家養(yǎng)老+社區(qū)服務(wù)”的“十分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”等成功經(jīng)驗(yàn)，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為平臺(tái)，整合社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、物業(yè)公司等資源，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互支持、相互配合的養(yǎng)老服務(wù)格局，為高齡、空巢、殘疾及困難老年人群提供方便快捷服務(wù)。要認(rèn)真研究解決“養(yǎng)醫(yī)結(jié)合”的問題，建議醫(yī)療衛(wèi)生部門主動(dòng)對(duì)所屬地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，并將符合條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所屬醫(yī)療服務(wù)納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)單位，實(shí)現(xiàn)互利共贏。四是加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃與建設(shè)。“十二五”期間應(yīng)規(guī)劃一批重點(diǎn)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，項(xiàng)目設(shè)施要納入地方城市建設(shè)規(guī)劃，項(xiàng)目用地要納入土地使用規(guī)劃，保證項(xiàng)目如期實(shí)施。

    （三）完善政策措施
    一是對(duì)已出臺(tái)的各項(xiàng)政策要用足用好。2007年，省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的省老齡辦等13部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，就發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的用地政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、職業(yè)技能培訓(xùn)政策等方面都作了明確規(guī)定。建議省政府就貫徹落實(shí)《意見》的情況組織一次檢查，確保各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。二是梳理國(guó)家和部、省現(xiàn)行相關(guān)政策，針對(duì)當(dāng)前制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的突出問題和具體情況，研究出臺(tái)含金量高且操作性強(qiáng)的相關(guān)政策。（1）建立國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制和增長(zhǎng)機(jī)制。建立80歲以上老人津貼制度。（2）加大對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支持。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)中介組織和家政服務(wù)企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)社區(qū)為老服務(wù)項(xiàng)目，給予相應(yīng)的財(cái)政扶持；對(duì)民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的居家養(yǎng)老服務(wù)組織、老年人日托中心等，以購(gòu)買服務(wù)的形式予以支持；對(duì)已建和新擴(kuò)建的社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)分別給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和一次性床位資助。（3）進(jìn)一步出臺(tái)更加明確的用地政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、職業(yè)技能培訓(xùn)政策等，支持養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。（4）把發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)作為保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需的重要舉措。

    （四）加強(qiáng)能力建設(shè)
    一是加強(qiáng)老齡工作機(jī)構(gòu)建設(shè)。按照老年人口比例和發(fā)展態(tài)勢(shì)增加老齡工作部門編制或者公益崗位。建立與老年人口增長(zhǎng)幅度密切掛鉤的老齡事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)提取機(jī)制。二是著力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)管理隊(duì)伍、養(yǎng)老服務(wù)專職護(hù)理隊(duì)伍和養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊(duì)伍的素質(zhì)能力建設(shè)，建立完善選拔、培訓(xùn)、使用、管理、考評(píng)制度，用制度保證和提高工作質(zhì)量和效率。三是解決好農(nóng)村敬老院機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員配備問題。對(duì)使用國(guó)有資產(chǎn)新建、改建、擴(kuò)建的農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)要按照事業(yè)單位登記管理的有關(guān)規(guī)定，辦理事業(yè)單位法人登記。縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院核定必要的管理工作人員編制，其服務(wù)人員不再核定編制，按照與集中供養(yǎng)人數(shù)的一定比例配備，通過政府“以錢養(yǎng)事”購(gòu)買服務(wù)的方式解決。

    （五）完善法律保障體系
    一是盡快制訂《湖北省基本養(yǎng)老保障條例》，明確我省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障的責(zé)任主體、養(yǎng)老保障范圍、養(yǎng)老保障方式、獎(jiǎng)金籌措、法律責(zé)任、養(yǎng)老權(quán)益救助等。二是盡快為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)立法，使老年人入住后的合法權(quán)益得到保護(hù)，同時(shí)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也能依法維護(hù)自身合法權(quán)益。三是制定養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、營(yíng)運(yùn)和監(jiān)管。