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關(guān)于促進我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營的對策建議

2014-09-15 00:56:15  

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民進湖北省委員會

    一、我省土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營的特點
    1、土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營的形式多樣化。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營主要有四種形式：一是流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，規(guī)模經(jīng)營的土地中來自農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓的占30%；二是大面積租賃；三是建立股份合作社（目前，我省土地入股的合作社還處在探索階段）；四是“托管”農(nóng)田，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。

    2、土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的水平不高，地區(qū)差異性大。雖然我省已經(jīng)出現(xiàn)上萬畝的規(guī)模經(jīng)營戶，但占主體地位的還是小型規(guī)模經(jīng)營。省農(nóng)經(jīng)局提供的統(tǒng)計資料顯示，50畝以上面積的規(guī)模經(jīng)營戶中，50畝至100畝的經(jīng)營戶占84%，經(jīng)營面積占58%。土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展程度，總體上看傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)快于工商業(yè)發(fā)達的地區(qū)。

    3、土地流轉(zhuǎn)后規(guī)模經(jīng)營的示范性逐步顯現(xiàn)。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中、形成規(guī)模經(jīng)營的主要推動因素。一是大量農(nóng)村勞動力農(nóng)外就業(yè);二是社會資本回流農(nóng)村；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)逐步健全完善；四是可觀的投資效益。據(jù)省農(nóng)經(jīng)局調(diào)查統(tǒng)計，規(guī)模經(jīng)營戶的勞平年收入，一般都比普通經(jīng)營戶高出數(shù)倍。

    二、我省土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營中存在的主要問題
    1、非農(nóng)建設(shè)用地存在嚴重損害農(nóng)民利益的傾向。近年來，因城鎮(zhèn)化和工商業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展而導(dǎo)致的非農(nóng)建設(shè)用地需求不斷提高，特別是伴隨著房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)、工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)的逐步升溫，征地規(guī)模擴大，“圈地運動”不斷升級。非農(nóng)建設(shè)用地絕大多數(shù)實行國家征用的辦法，政府對征用來的土地采用市場招標的方式供給需求方，由此達到“經(jīng)營土地”、“以地生財”的目的。在改變土地用途的過程中，農(nóng)民的利益沒有得到很好的保護，特別是征地補償標準的確定和失地農(nóng)民的就業(yè)安置或扶持方面，因征地的不合理處理而產(chǎn)生的矛盾時有發(fā)生，影響了社會穩(wěn)定。

    2、土地流轉(zhuǎn)大部分處于放任自流的狀態(tài)。表現(xiàn)為：一是農(nóng)戶間私下轉(zhuǎn)讓，很少經(jīng)過村組集體；二是口頭協(xié)商，很少簽訂文字協(xié)議；三是經(jīng)營戶與村委會簽約，農(nóng)民有的作附簽，有的連附簽也沒有，簽約主體與流轉(zhuǎn)主體不一致；四是約定內(nèi)容不完全，僅有租金、年限等。

    3、土地流轉(zhuǎn)市場不成熟，制約了土地資源的優(yōu)化配置。我省土地流轉(zhuǎn)沒有形成完整的市場體系，尤其是缺乏連接流轉(zhuǎn)雙方的中介服務(wù)組織，土地供求雙方信息受阻，出現(xiàn)“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出、要租的租不到”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，主管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)經(jīng)部門職能弱化，多數(shù)縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)。

    4、行政管理滯后，制約了土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模化經(jīng)營。目前，對土地規(guī)模經(jīng)營還沒有明確具體的實施意見，由此產(chǎn)生了一系列問題。一是基層普遍感到心中“沒底”，不好把握，只好觀望等待。如對不愿流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的“插花地”問題，有的采取協(xié)商的方式做了調(diào)整，而大多數(shù)地方農(nóng)戶不愿意就只好聽之任之。二是對涉及土地糾紛的仲裁，由于調(diào)查取證工作量大，處理過程環(huán)節(jié)復(fù)雜，處理結(jié)果法律效力弱，特別是無工作經(jīng)費保障，誰“搭理”誰“貼錢”，導(dǎo)致積極性不高，呈“無人管”“無人干”的狀況。三是對土地規(guī)模經(jīng)營引發(fā)的一些行政管理上的新問題，深入研究不夠，多從現(xiàn)有政策規(guī)定中尋找解決的方法，與發(fā)展要求不適應(yīng)。

    三、促進我省土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展的對策建議
    1、加強對土地流轉(zhuǎn)的領(lǐng)導(dǎo)。各級政府應(yīng)切實加強對土地流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。一是制定好本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)方向。二是制定和貫徹落實土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策，規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的行為。三是做好土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、協(xié)調(diào)及服務(wù)工作，當(dāng)好裁判員，處理好各方面的利益關(guān)系。四是推廣先進經(jīng)驗、典型引路，在經(jīng)濟比較發(fā)達、交通便捷、土地肥沃的地域可以采用“公司+農(nóng)戶”、以土地參股分紅的方式；而對于偏遠地區(qū)、土地貧瘠的區(qū)域，則還是主要采用轉(zhuǎn)包等較初級的形式。小范圍的自發(fā)性流轉(zhuǎn)主要解決的是土地拋荒棄種，而連片的自覺性流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整有關(guān)。同時，可以考慮將各級政府對土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)、監(jiān)管情況納入相關(guān)考核指標體系中。

    2、建立健全土地流轉(zhuǎn)機制。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)朝著規(guī)范、有序的方向發(fā)展，建立真正的“自愿、依法、有償”的土地流轉(zhuǎn)機制。轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方應(yīng)向村委會提出書面申請，經(jīng)村委會和村民代表會研究后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)登記。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)和村委會應(yīng)對較大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的業(yè)主的資質(zhì)和資信狀況進行審查，并督促和指導(dǎo)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案。土地流轉(zhuǎn)合同的格式應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范，各縣市區(qū)應(yīng)統(tǒng)一制發(fā)，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等要素，同時可考慮建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度。此外，還應(yīng)建立合同檔案管理制度和糾紛調(diào)解仲裁制度，鼓勵向種植能手、種糧大戶轉(zhuǎn)包閑置和低產(chǎn)土地。

    3、完善配套政策。一是出臺補貼政策，可從糧食補貼、糧種補貼、綜合補貼、農(nóng)機具補貼等惠農(nóng)政策中增加對土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模化經(jīng)營的補貼項目，也可單設(shè)一項土地流轉(zhuǎn)補貼。二是從銀行貸款、財政支持、項目支持、稅收支持、工商登記等方面支持土地流轉(zhuǎn)。三是對特殊經(jīng)營主體在較長流轉(zhuǎn)期限內(nèi)按比例給予一定的臨時建設(shè)用地審批政策。四是盡早出臺農(nóng)村土地承包法實施細則和辦法，對浪費土地資源現(xiàn)象給予必要約束，引導(dǎo)其進行土地流轉(zhuǎn)。

    4、培育土地流轉(zhuǎn)的市場環(huán)境。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中面臨的困難主要是信息不靈，單個農(nóng)民在與一些公司和大的種植戶談判時處于弱勢。為此，應(yīng)逐步健全信息提供、地價評估、風(fēng)險評估等服務(wù)性中介組織，完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系。可以引導(dǎo)農(nóng)民組建和參加一些專業(yè)性組織，以整合力量維護自己在土地流轉(zhuǎn)時的合法權(quán)益。建立一個開放、競爭、公平、有序、規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)市場，依托鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織，建立從縣市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)。建立土地流轉(zhuǎn)信息的專門網(wǎng)站，及時提供相關(guān)信息。另外，嚴格實行主要糧食作物最低收購價制度，加大政府對特優(yōu)農(nóng)作物種植的扶持力度，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有比較理想的收益，使種植大戶愿意開出合理的條件接受流轉(zhuǎn)土地，從而可以在一定范圍內(nèi)實行連片化經(jīng)營，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

    5、重視流轉(zhuǎn)土地的質(zhì)量保障工作。應(yīng)維持并提升現(xiàn)有耕地的地力，以嚴格的標準加強基本農(nóng)田的保護力度。政府職能部門應(yīng)要求在土地流轉(zhuǎn)時基本保持地力的穩(wěn)定，應(yīng)把耕地質(zhì)量的保證寫進土地流轉(zhuǎn)的合同，在流轉(zhuǎn)土地收回業(yè)主所有時至少應(yīng)保證地力沒有下降，政府也可以考慮對于流轉(zhuǎn)土地質(zhì)量保護比較好的受讓者給予相應(yīng)的經(jīng)濟補貼，對于土地質(zhì)量保護不得力的受讓戶可以拒絕土地流轉(zhuǎn)合同登記。