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關(guān)于對政府重大投資項(xiàng)目實(shí)行績效審計(jì)的建議

2014-09-15 00:56:07  

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民建湖北省委員會

    為有效應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊、保持我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，從2008年底開始國家實(shí)施了一系列大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激政策，作出了4萬億投資的重大決策。如何通過這些投資項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)內(nèi)需、促增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的投資效益，是當(dāng)前政府及廣大民眾共同關(guān)心的熱點(diǎn)問題，而對政府重大投資項(xiàng)目實(shí)行績效審計(jì)是保證投資安全、提高投資效益的重要途徑。

    一、政府重大投資項(xiàng)目實(shí)行績效審計(jì)的困難及其分析
    1、績效審計(jì)的地位不明確影響其獨(dú)立性。隨著我國民主法制的日益建立健全，目前政府投資活動中存在的嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪問題在逐漸減少，但是因盲目投資決策造成的資源浪費(fèi)，高投資形成的國民經(jīng)濟(jì)的高速度低效益且重速度輕效益問題依然存在。產(chǎn)生這些問題，是由于政府投資項(xiàng)目管理模式落后；政府投資項(xiàng)目的決策、管理、機(jī)制不到位；重視項(xiàng)目爭取、輕視項(xiàng)目管理依然存在；政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管水平和效率不高等。目前審計(jì)人員雖然在審計(jì)嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪行為時可以理直氣壯地提交紀(jì)委、檢察等法辦機(jī)構(gòu)查處，但是對于政府管理責(zé)任造成的失誤及低效率等問題則由于受制于政府管理者而無法也不便追究，因?yàn)槲覈秾徲?jì)法》對此未予專門的授權(quán)。目前我國《審計(jì)法》除了在總則中有審計(jì)機(jī)關(guān)要對財(cái)政財(cái)務(wù)收支的效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督外，并沒有在審計(jì)職責(zé)中對績效審計(jì)職責(zé)作出規(guī)定，公開、公示、追究制度也沒有明確規(guī)定。績效審計(jì)的地位不明確，缺乏充分、具體的法律依據(jù)，審計(jì)人員在開展活動的過程中困難重重，所做的工作也難以獲得認(rèn)同。績效審計(jì)缺乏獨(dú)立性，嚴(yán)重影響了績效審計(jì)活動的開展。

    2、平面型的政府監(jiān)管體系制約了績效審計(jì)活動的開展。政府投資項(xiàng)目涉及決策、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、采購、施工、監(jiān)理、資金撥付與使用、運(yùn)營等諸多環(huán)節(jié)，涉及我國政府眾多部門的管理監(jiān)督。實(shí)踐中，存在多頭監(jiān)管、責(zé)權(quán)劃分不明確、部門之間配合不協(xié)調(diào)、責(zé)任落實(shí)不到位的問題，在這種情況下，政府只好寄希望于審計(jì)機(jī)關(guān)，要求其對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)。同時，我國行政型的審計(jì)體制使審計(jì)機(jī)關(guān)與其他政府部門同屬于政府機(jī)構(gòu)。這種同級關(guān)系，使得審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)活動局限于采購、施工、監(jiān)理、交付使用等建設(shè)過程環(huán)節(jié)，主要對其進(jìn)行合規(guī)性的財(cái)務(wù)審計(jì)，而不便于對事前的決策、規(guī)劃和設(shè)計(jì)及事后的運(yùn)行進(jìn)行評價(jià)，因?yàn)槭虑暗臎Q策、規(guī)劃和設(shè)計(jì)及事后的運(yùn)行涉及同級政府部門的管理水平。在這種平面型的政府監(jiān)管體系下，審計(jì)機(jī)關(guān)與政府其他部門處于同級關(guān)系，只能對建設(shè)過程中所涉及的下級單位的活動進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)管，難以對同級政府部門的活動實(shí)施監(jiān)管。而對事前的決策、規(guī)劃和設(shè)計(jì)及事后的運(yùn)行效果的審計(jì)評價(jià)卻是績效審計(jì)區(qū)別于合規(guī)性財(cái)務(wù)審計(jì)的關(guān)鍵，因而也制約了政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)活動的進(jìn)行。

    3、審計(jì)體制以及有關(guān)的法律、法規(guī)建設(shè)滯后。當(dāng)前，審計(jì)人員在開展政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)活動時，感到調(diào)查取證、收集資料困難；對政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)情況也只是作為執(zhí)行情況的說明隨同同級審計(jì)工作報(bào)告一并提交給人大常委會，沒有單獨(dú)報(bào)告審議并向社會公眾公開、公示；社會對政府投資項(xiàng)目的績效審計(jì)價(jià)值的認(rèn)同也不夠。這些問題的存在，除了我國《審計(jì)法》未予授權(quán)外，還由于我國審計(jì)機(jī)關(guān)與其他政府部門同屬于政府機(jī)構(gòu)，這種行政型的審計(jì)體制產(chǎn)生的同級關(guān)系，影響審計(jì)機(jī)關(guān)以獨(dú)立身份對政府投資項(xiàng)目涉及決策、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、采購、施工、監(jiān)理、資金撥付與使用、運(yùn)營等諸多環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程、全方位的審計(jì)監(jiān)督。

    4、繁重的財(cái)務(wù)審計(jì)影響績效審計(jì)活動的開展。由于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)工作量過大，耗費(fèi)了政府審計(jì)機(jī)構(gòu)大量的人力、財(cái)力和時間，使審計(jì)機(jī)關(guān)陷于日常的過程監(jiān)督，做了大量應(yīng)由相應(yīng)政府管理部門該做的監(jiān)督工作，這種跟蹤審計(jì)實(shí)質(zhì)上又是一種內(nèi)部審計(jì)，是政府內(nèi)部的一個部門對另一個部門的活動進(jìn)行的審計(jì)，這種過程監(jiān)督即合規(guī)性的財(cái)務(wù)審計(jì)。政府審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)著繁重的合規(guī)性審計(jì)，而沒有更多的精力投入真正的績效審計(jì)活動，不能對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性進(jìn)行全面系統(tǒng)地分析評價(jià)，并從宏觀的角度評價(jià)政府投資的效益，由此忽視了政府投資的真正目的。

    5、審計(jì)人才結(jié)構(gòu)單一。政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的對象千差萬別，并涉及公共資源管理和運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的分析、復(fù)查、評價(jià)，因而對審計(jì)人員的要求也較高。績效審計(jì)需要具有經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、工程學(xué)、環(huán)境科學(xué)等有關(guān)學(xué)科知識，并有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才來擔(dān)任。而目前審計(jì)機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)是由審計(jì)、財(cái)務(wù)、會計(jì)人員構(gòu)成，缺乏與績效審計(jì)任務(wù)所要求的恰當(dāng)充分的專業(yè)技能人才。因此單一的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)也不能保障政府投資項(xiàng)目的績效審計(jì)評價(jià)活動的有效進(jìn)行。

    二、對政府重大投資項(xiàng)目實(shí)行績效審計(jì)的對策建議
    1、改革國家審計(jì)體制，加快績效審計(jì)活動的立法。目前在我國還不能全面實(shí)施績效審計(jì)的情況下，我們認(rèn)為，績效審計(jì)應(yīng)以政府重大投資項(xiàng)目作為突破口。以此為突破口，在人大設(shè)立政府重大投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督委員會，審計(jì)機(jī)關(guān)由該委員會直接領(lǐng)導(dǎo)，是該委員會的辦事機(jī)構(gòu)，接受該委員會的指導(dǎo)對政府投資項(xiàng)目實(shí)施績效審計(jì)。“政府花錢，人大監(jiān)督”是我國憲法賦予人大的神圣職權(quán)，同目前基本屬于政府部門之間的政府內(nèi)部審計(jì)相比，來自人大的外部監(jiān)督將防線前移，更有利于政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管。另外，應(yīng)在我國的《審計(jì)法》或相關(guān)法律、法規(guī)中對國家機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的法律地位、審計(jì)權(quán)限、范圍、目標(biāo)、公開、公示制度等內(nèi)容以法律形式固定下來，這樣才能在最大的程度上保障國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，為政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的開展提供良好的法律環(huán)境。

    2、建立“多元化”的立體型監(jiān)督體系，理順政府各部門的監(jiān)督關(guān)系和監(jiān)督職能。以“多元化”的立體型監(jiān)督體系代替目前的以多部門為主體的平面型的監(jiān)管體系，理順政府各部門的監(jiān)督關(guān)系和監(jiān)督職能。政府各部門對政府投資項(xiàng)目各負(fù)其責(zé)，對項(xiàng)目進(jìn)行初次監(jiān)督，政府審計(jì)機(jī)關(guān)則從日常的過程監(jiān)督中解脫出來，主要對政府各部門涉及的政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管職責(zé)實(shí)施全過程、全方位的再監(jiān)督，并對政府各部門履行責(zé)任情況進(jìn)行評估。因?yàn)榭冃徲?jì)主要是對管理或運(yùn)營的結(jié)果的審計(jì)，結(jié)果導(dǎo)向（事后審計(jì)）是績效審計(jì)的最基本（主要）模式。

    3、政府重大投資項(xiàng)目的績效審計(jì)報(bào)告應(yīng)單獨(dú)提交人大審議并予以公示?？冃徲?jì)報(bào)告出具后，政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過各種新聞媒介，以新聞發(fā)布會、公報(bào)、公告等形式，向社會公布其績效審計(jì)結(jié)果。審計(jì)結(jié)果公告，是政府或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)主動向社會公開對政府相關(guān)部門和利益相關(guān)人管理和使用公共資源情況進(jìn)行政府審計(jì)的結(jié)果的一種制度安排。從世界范圍看，積極推行審計(jì)結(jié)果公告制度已成為一種國際通行做法，成為保障政治民主和公共受托責(zé)任有效履行的關(guān)鍵措施，是現(xiàn)代審計(jì)的一個標(biāo)志性特征。但是，在目前我國專門的績效審計(jì)未得到《審計(jì)法》授權(quán)的情況下，審計(jì)報(bào)告可以向人大提交，接受人大監(jiān)督，擴(kuò)大其影響，來提高公眾的認(rèn)同度。為了反映政府重大投資項(xiàng)目完成后的整體投資效益，需要在項(xiàng)目完成運(yùn)行大約一年后，進(jìn)行整體的績效審計(jì)，并將其提交人大，由人大組織有關(guān)專家進(jìn)行專門評價(jià)，以取得更好的監(jiān)督效果。

    4、結(jié)合財(cái)務(wù)審計(jì)開展績效審計(jì)，提高政府投資項(xiàng)目的投資效益。目前對政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管已實(shí)施了合規(guī)性財(cái)務(wù)審計(jì)，而專門的績效審計(jì)未得到國家法律的專門授權(quán)，因此在實(shí)踐中，只能結(jié)合財(cái)務(wù)審計(jì)開展績效審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資項(xiàng)目的審計(jì)除了跟蹤審計(jì)的過程監(jiān)督，還要對項(xiàng)目的最終結(jié)果進(jìn)行分析評價(jià)。有些政府投資項(xiàng)目投入的政策性強(qiáng)，主要作用是有助于宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，項(xiàng)目本身投入的效益相對低，但是其宏觀效益較高。這種宏觀效益能夠通過績效審計(jì)的效果性要求從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益三方面來評價(jià)。如重大基礎(chǔ)設(shè)施的交通項(xiàng)目完成運(yùn)行一年后安全通過率、容量，污水處理工程完成后的污水處理能力及水源的清潔度，社會事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目完成后提高了多少人的文體活動水平等。還有技術(shù)改造和科技創(chuàng)新資金資助中小企業(yè)的項(xiàng)目完成后，中小企業(yè)產(chǎn)品的市場占有率提高了多少，新產(chǎn)品開發(fā)成功率達(dá)到多少，本地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展水平在全國上升了多少位，并與資助前的相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行比較等。結(jié)合財(cái)務(wù)審計(jì)開展績效審計(jì)，提高政府投資項(xiàng)目的投資效益，既符合我國的實(shí)際，又能充分地利用審計(jì)資源，有效地開展績效審計(jì)活動。

    5、加強(qiáng)績效審計(jì)復(fù)合型人才隊(duì)伍的建設(shè)。多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)是績效審計(jì)有效開展的基本保證之一。要加強(qiáng)績效審計(jì)復(fù)合型人才隊(duì)伍的建設(shè)，人才隊(duì)伍的建設(shè)除了對現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)、引進(jìn)多學(xué)科專業(yè)人才外，要盡快建立績效審計(jì)專家?guī)?，借助社會力量來?yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，建立一支與績效審計(jì)相匹配的高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍，滿足政府投資績效審計(jì)活動的需要。