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關(guān)于鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境政策一體化的思路及對策

2014-09-15 00:55:45  
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蔡學恩

    繼科學發(fā)展觀之后,黨的十七大把建設生態(tài)文明提到了發(fā)展戰(zhàn)略的高度,提出要“建設生態(tài)文明,基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式”。為全面貫徹落實科學發(fā)展觀,加快建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的“兩型社會”的步伐,加快鄂西地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,省委、省政府決定,構(gòu)建鄂西生態(tài)文化旅游圈。

    鄂西圈的建設以生態(tài)保護為理念,因此,合理的環(huán)境政策是鄂西圈發(fā)展的基礎(chǔ)。環(huán)境政策是由政府制定或確認的在一定范圍內(nèi)發(fā)生作用的環(huán)境保護對策和行動的總和。環(huán)境政策的制定要從各個時期的實際出發(fā),適當選擇環(huán)境資源配置或環(huán)境保護的調(diào)節(jié)機制和調(diào)節(jié)手段及其組合,以協(xié)調(diào)好環(huán)境、經(jīng)濟及社會目標的實現(xiàn)。

    一、基本情況
    鄂西生態(tài)文化旅游圈,是由襄樊、荊州、宜昌、十堰、荊門、隨州、恩施、神農(nóng)架8個市(州、林區(qū))構(gòu)成的圈域,規(guī)劃面積127848平方公里,覆蓋全省版圖面積70%。2008年11月,中共湖北省委、湖北省人民政府《關(guān)于建設鄂西生態(tài)文化旅游圈的決定》中關(guān)于建設鄂西生態(tài)文化旅游圈的工作原則,提出要統(tǒng)籌規(guī)劃、有序發(fā)展。堅持全省“一盤棋”,因地制宜、合理布局,突出重點、分步建設。“一盤棋”的原則表明,鄂西圈生態(tài)文化旅游圈的建設,走的是“一體化”之路。一體化之路,除了表現(xiàn)在區(qū)域交通的一體化、市場一體化、信息資源一體化外,還應包括政務建設一體化,即政務管理模式和政策的一體化。

    鄂西生態(tài)文化旅游圈的構(gòu)建思路,是以生態(tài)保護為主旨,以文化旅游為抓手,以綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)為支撐,帶動整個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。鄂西圈內(nèi),生物物種多樣、自然資源豐富、生態(tài)賦存優(yōu)越,環(huán)境保護是實現(xiàn)圈域生態(tài)、文化、旅游共同發(fā)展的重要支撐。

    從鄂西圈發(fā)展的總體背景來看,實現(xiàn)鄂西圈的生態(tài)環(huán)境保護,“一體化”的環(huán)境政策和管理是最直接方式。一方面,從政策的特征來看,首先,政策具有前瞻性和靈活性,符合鄂西圈建設過程中環(huán)境保護的實際情況。政策是針對某個具體實際的問題而提出的解決問題的對策,內(nèi)容上貼合實際且注重實效。鄂西圈的發(fā)展還處在探索階段,前進的每一步都存在很多不確定因素,環(huán)境政策能夠?qū)κ袌鲎鞒隹焖俚姆磻行У靥幚砗脤嵺`中的環(huán)境問題。其次,政策具有綱領(lǐng)性和指導性,是目前鄂西圈環(huán)境保護不可或缺的依據(jù)。政策是立法和執(zhí)法的重要指導,是政府政務管理的重要原則。在立法不完善的背景下,環(huán)境政策是政府著力保護環(huán)境的重要依據(jù)。最后,我國長期以來有用環(huán)境政策規(guī)范環(huán)境保護工作的傳統(tǒng),這一傳統(tǒng)也適應鄂西圈的環(huán)境保護工作。另一方面,鄂西生態(tài)文化旅游圈的建設是建立在統(tǒng)一規(guī)劃、同步發(fā)展的理念上的,有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)劃和管理工作也理所當然要有統(tǒng)一的標準和對策。所以,只有實行鄂西圈的環(huán)境政策一體化,才能做好鄂西圈的環(huán)境保護工作。

    二、鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境政策存在的問題
    自2008年我省作出構(gòu)建鄂西生態(tài)文化旅游圈戰(zhàn)略決策以來,有關(guān)環(huán)境保護的政策性文件陸續(xù)出臺,鄂西生態(tài)文化旅游圈發(fā)展規(guī)劃出臺前后有關(guān)政府發(fā)布了一批圈內(nèi)環(huán)境保護的政策性文件。通過對這些文件的解讀可看出,鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境政策的不足之處主要有以下方面:

    1、鄂西生態(tài)文化旅游圈內(nèi)缺乏專門性環(huán)境政策。圈域有關(guān)的環(huán)境政策,多零散地分布在一些有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)和規(guī)范性文件中,沒有針對鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境保護的實際情況出臺專門性的環(huán)境政策。

    2、沒有統(tǒng)轄旅游圈域的綜合性環(huán)境政策。圈域環(huán)境保護工作應建立在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上,環(huán)境政策應囊括環(huán)境經(jīng)濟政策、環(huán)境技術(shù)政策、環(huán)境社會政策、環(huán)境行政政策,而目前有關(guān)政府也未出臺鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境保護政策的綜合性文件。

    3、環(huán)境政策體系雜亂,沒有形成統(tǒng)一的環(huán)境政策規(guī)范體系。統(tǒng)一的環(huán)境政策體系應該是一個自上而下權(quán)限明確的有機整體,而目前鄂西生態(tài)文化旅游圈的有關(guān)政策之間缺乏相應的銜接,出現(xiàn)了“上有原則性環(huán)保政策,下無具體性環(huán)境政策”的局面。

    4、圈內(nèi)環(huán)境政策力度不均衡。從了解情況看,2008年7月以來,體現(xiàn)環(huán)境政策的文件恩施州2個、荊州市2個、襄樊市1個、荊門市3個、宜昌市4個,隨州市、十堰市和神農(nóng)架林區(qū)均沒有出臺相應的政策性文件。可見,對于環(huán)境政策的制定,各地投入的力量明顯不均,而上一級政府出臺的文件也未能矯正政策力度不均的現(xiàn)象。

    三、鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境政策一體化的思路及對策
    1、鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境政策體系一體化。第一,在實踐調(diào)研的基礎(chǔ)上,結(jié)合圈內(nèi)不同地域的實際情況,充分考慮不同地域環(huán)境保護工作的共同點和差異,由省級人民政府出臺統(tǒng)一的鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境政策,此環(huán)境政策在圈域內(nèi)具有同一的效力。第二,省級人民政府出臺的環(huán)境政策,應包括環(huán)境經(jīng)濟政策、環(huán)境技術(shù)政策、環(huán)境社會政策、環(huán)境行政政策。環(huán)境政策的具體條文,以原則性、綱領(lǐng)性為特點,旨在為圈域的環(huán)境保護工作提供統(tǒng)一的綱領(lǐng)性指導。第三,各地方人民政府根據(jù)上級政府出臺的環(huán)境政策的總體要求,結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況,出臺相對具體細致的環(huán)境保護政策,作為該地區(qū)環(huán)境保護工作的指導。

    2、鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境政策制定程序一體化。圈域環(huán)境政策的制定要有統(tǒng)一的制定程序:首先,充分了解環(huán)境政策的社會背景和政策目標。考慮各種相關(guān)因素、指標和應用方法,考慮不同階段環(huán)境保護的需求,進行調(diào)查分析。第二步,制定合理的環(huán)境政策方案。考慮環(huán)境政策將對環(huán)境——社會——經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生的影響,可能會或者實際上引起一些變化,衡量政策方案影響效果的各個關(guān)鍵指標,制定出最合理的環(huán)境政策。第三步,聽取采納社會公眾的意見。環(huán)境政策的初步方案擬定后,要充分聽取社會公眾的意見,通過信息公開、聽證會、座談會、民意調(diào)查等方式搜集公眾的環(huán)境政策的意見,對其中合理的建議予以采納,進一步完善環(huán)境政策。第四步,公布環(huán)境政策。在一定范圍內(nèi)公布環(huán)境政策,動員全社會的力量監(jiān)督環(huán)境政策的執(zhí)行。

    3、鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境政策制定原則一體化。鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境政策的制定,要有統(tǒng)一的原則,其中最重要的有以下三種原則:第一,環(huán)境與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展的原則。鄂西圈主要是以圈域生態(tài)、文化資源科學保護和合理利用為基石,構(gòu)建綠色的旅游產(chǎn)業(yè),因此要保證環(huán)境與經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。將環(huán)境保護作為考核各地政府機構(gòu)政績的前提和硬性指標。第二,環(huán)境責任原則。環(huán)境責任原則是使危害環(huán)境者承擔責任并建立相應的環(huán)境保護工作責任機制的一項重要原則,鄂西圈環(huán)境政策的制定要以此為指導,明確環(huán)境責任承擔的各類主體。第三,環(huán)境民主原則。民主是社會主義法治的重要元素,也是政府管理工作的重要原則。環(huán)境政策的制定,要充分貫徹民主思想,接納社會公眾參與環(huán)境管理。確定產(chǎn)業(yè)引進過程中,當?shù)孛癖妼υ摦a(chǎn)業(yè)的環(huán)境評價是必備要件,未經(jīng)公眾同意的產(chǎn)業(yè)不得進駐。

    4、鄂西生態(tài)文化旅游圈環(huán)境政策管理一體化。第一,建立圈域內(nèi)統(tǒng)一的環(huán)保數(shù)據(jù)庫,為制定、完善環(huán)保政策提供科學依據(jù)。第二,確定圈域環(huán)境管理的統(tǒng)一機構(gòu)。在省級政府部門設立針對鄂西生態(tài)文化旅游圈的專門管理機構(gòu),負責圈內(nèi)環(huán)境保護管理工作,并對圈內(nèi)各地政府環(huán)保部門的工作進行監(jiān)督和考核。第三,建立和完善環(huán)保年檢制,由政府環(huán)保部門定期對圈內(nèi)企業(yè)進行環(huán)保評價,對不合格的企業(yè)給與處罰直至清退。第四,建立和落實群眾環(huán)保舉報獎勵制度。通過舉報獎勵制度的實行,促進公眾對環(huán)境問題的監(jiān)督和管理。

    發(fā)言人單位及職務:省政協(xié)常委、湖北得偉君尚律師事務所執(zhí)行主任