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關(guān)于進(jìn)一步做好我省扶貧開發(fā)工作的意見和建議

2014-09-15 00:55:42  

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農(nóng)工黨湖北省委員會(huì)

    我們高興地看到，在我省貧困人口多、發(fā)展差距大、脫貧成本增加、脫貧任務(wù)異常繁重的情況下，我省的扶貧開發(fā)工作仍然能走在全國前列，并受到國務(wù)院及相關(guān)七部委辦的充分肯定，成績實(shí)屬來之不易。歸納起來，我省的扶貧開發(fā)工作具有三大特點(diǎn)、四大亮點(diǎn)、五大創(chuàng)新。所謂三大特點(diǎn)：一是堅(jiān)持四個(gè)結(jié)合、實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變；二是突出工作重點(diǎn)、落實(shí)扶貧責(zé)任；三是廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，實(shí)施扶貧攻堅(jiān)。所謂四大亮點(diǎn)：一是兩類貧困人口明顯減少；二是貧困人口的生產(chǎn)生活條件明顯改善；三是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快；四是社會(huì)事業(yè)發(fā)展明顯進(jìn)步。所謂五大創(chuàng)新：一是改革創(chuàng)新扶貧資金計(jì)劃分配方式；二是改革創(chuàng)新扶貧項(xiàng)目審批方式；三是改革創(chuàng)新信貸扶貧資金使用方式；四是改革創(chuàng)新勞動(dòng)力就業(yè)技能培訓(xùn)方式；五是改革創(chuàng)新貧困人口監(jiān)測方式。這些成就的取得，不僅解決了大多數(shù)貧困群體的溫飽和脫貧問題，更重要的是為全省國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速發(fā)展，為緩解區(qū)域、城鄉(xiāng)、貧富差距擴(kuò)大趨勢，為政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧、民族團(tuán)結(jié)發(fā)揮了重要作用，得到老區(qū)貧困地區(qū)廣大干部群眾的熱烈擁護(hù)。

    當(dāng)然，在充分肯定成績的同時(shí)，也必須看到，困難和問題依然存在，我們認(rèn)為，扶貧開發(fā)工作改進(jìn)的空間還很大。這些問題既涉及到扶貧政策，也涉及到扶貧工作；既涉及到宏觀層面，也涉及到微觀層面；既涉及到上級決策層，也涉及到下級執(zhí)行單位。我們提出七個(gè)方面的問題，對這些問題從理論和實(shí)踐的結(jié)合上進(jìn)行分析，并針對性提出解決問題的對策建議：

    一、在盡可能的條件下，增大扶貧開發(fā)資金規(guī)模，加大扶貧開發(fā)力度
    扶貧資金的整體規(guī)模偏小，一直是扶貧開發(fā)工作中一個(gè)帶瓶頸性的問題。僅就2008年的情況看，中央安排我省的財(cái)政扶貧資金為3.755億元，省級配套資金為1.450億元，兩項(xiàng)共計(jì)5.205億元，雖比2007年有所增加，但與巨大的扶貧需求相比，仍然是杯水車薪。而且有數(shù)據(jù)表明，從全國的情況看，扶貧資金占整個(gè)涉農(nóng)資金的比例在逐步減小，各地的情況基本相似。在資金緊張的同時(shí)，扶貧開發(fā)任務(wù)卻在不斷加重。根據(jù)國家“三個(gè)確保”的要求，我省25個(gè)國家重點(diǎn)縣要在2010年完成2503個(gè)貧困村的整村推進(jìn)任務(wù)，兩年共需投入財(cái)政扶貧資金12.515億元，按2008年中央和省安排到25個(gè)重點(diǎn)縣的財(cái)政扶貧資金計(jì)算，每年資金缺口達(dá)3.936億元。同時(shí)，4個(gè)省定縣到2010年要完成250個(gè)貧困村的整村推進(jìn)任務(wù)。

    當(dāng)然，在這一問題上，客觀上存在著比較大的矛盾，一方面國家的財(cái)力有限（與國家的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力相適應(yīng)），另一方面貧困地區(qū)的實(shí)際資金需求又很大，以至供需矛盾突出，資金缺口巨大。我們必須注意到這一點(diǎn)，不能奢望扶貧開發(fā)資金規(guī)模一下子增大很多。同時(shí)我們也必須注意到，隨著國家財(cái)政收入的不斷增長，隨著科學(xué)發(fā)展觀的進(jìn)一步落實(shí)，用于解決民生問題的財(cái)政支出會(huì)逐漸增加。事實(shí)上，隨著2009年中央1號(hào)文件的出臺(tái)，更多的惠農(nóng)政策將給貧困地區(qū)群眾帶來福音。因此，財(cái)政扶貧資金的規(guī)模應(yīng)隨著財(cái)政收入的增長而同步增長，隨著GDP的增長而同步增長，隨著整個(gè)涉農(nóng)資金的增長而同步增長。甚至可考慮通過立法將上述原則加以確定。只有這樣，提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大低保覆蓋面才會(huì)有可靠的政策支持和堅(jiān)實(shí)的法律保障，財(cái)政投入不足的問題才會(huì)逐步得到緩解，貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差別才不致繼續(xù)擴(kuò)大。

    二、改革扶貧資金的分配與管理體制，提高扶貧資金的使用效率和效益
    事實(shí)上，省里對財(cái)政扶貧資金的分配與管理方式進(jìn)行了較大幅度的改革：將計(jì)劃資金按因素法直接切塊到縣市，減少了中間環(huán)節(jié)，而資金的使用與扶貧項(xiàng)目掛鉤，項(xiàng)目則實(shí)行縣市申報(bào)、市州核準(zhǔn)、報(bào)省備案的管理方式。由此，縣（市）政府在項(xiàng)目的選擇上有較大的自主權(quán)，也就在相當(dāng)程度上把握了所分配資金的使用權(quán)，從而保證了資金的使用效率和效益。略顯不足的是，在管理體制上、在制度安排上，市（州）一級的職能稍顯薄弱，應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)市（州）一級扶貧工作部門的管理權(quán)限，從而增強(qiáng)其在項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施以及資金的安排、報(bào)帳等環(huán)節(jié)上的管理和監(jiān)督作用。同時(shí)，為加強(qiáng)對扶貧資金的審計(jì)和監(jiān)督，應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政扶貧資金績效考評機(jī)制，完善扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收考核機(jī)制，并充分運(yùn)用這些考核結(jié)果。此外，社會(huì)幫扶資金的分配與管理也不同程度存在一些問題。例如，省直（包括中直）部門的對口幫扶和定點(diǎn)幫扶資金，以項(xiàng)目為載體，采取按部門（或行業(yè)）對口下達(dá)的方式，每個(gè)部門都規(guī)定了資金的具體用途和考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，由此資金的使用受到行業(yè)或部門的限制。其結(jié)果是，扶貧資金條塊分割，資出多門，不利于資金的整合使用。對此，應(yīng)作相應(yīng)的改革和調(diào)整，改革的基本思路是：將該類資金分成兩部分，一部分仍然以項(xiàng)目為載體按部門或行業(yè)對口下達(dá)，繼續(xù)發(fā)揮省直部門的積極性，另一部分則視同財(cái)政性扶貧資金，直接撥給縣（市）政府，由縣（市）級政府統(tǒng)一調(diào)度，集中使用，力求解決投入分散與重復(fù)建設(shè)問題，以提高扶貧資金的使用效率。當(dāng)然，對該項(xiàng)資金的使用要加強(qiáng)監(jiān)督和管理，以確保用在刀刃上，防止低效和浪費(fèi)。

    三、扶貧開發(fā)工作不僅要致力于解決貧困人口的溫飽和脫貧問題，更要扶持貧困人口、貧困地區(qū)增強(qiáng)自我發(fā)展能力，逐漸走上可持續(xù)發(fā)展之路
    我省的扶貧開發(fā)工作始終堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，這里的開發(fā)不僅指自然資源開發(fā)，還包括人力資源開發(fā)。如注重貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、努力提高其職業(yè)技能等，且這方面工作卓有成效。值得一提的是，起始于2004年的“雨露計(jì)劃”，為促進(jìn)貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，堪稱是一德政計(jì)劃、惠民計(jì)劃。今后應(yīng)進(jìn)一步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，健全培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模，提升培訓(xùn)質(zhì)量，走出一條普惠性和質(zhì)量效益型相結(jié)合的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)新路。在致力于技能培訓(xùn)的同時(shí)，還應(yīng)輔以文化、紀(jì)律、禮儀等方面的培訓(xùn)，以增強(qiáng)培訓(xùn)對象的整體素質(zhì)，為他們就業(yè)轉(zhuǎn)移全方位夯實(shí)基礎(chǔ)。古人云：“授之以魚，不如授之以漁”，國內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn)無不證明最有效的扶貧莫過于提高貧困地區(qū)人口的素質(zhì)，增強(qiáng)貧困地區(qū)的自身造血功能。因此，在扶貧資金規(guī)模不斷增大的情況下，應(yīng)以更快的速度加大貧困地區(qū)教育和文化投入，不僅著眼于他們勞動(dòng)技能的培訓(xùn)提高，而且要關(guān)注他們基礎(chǔ)文化素質(zhì)的增強(qiáng)，關(guān)注他們思想觀念的轉(zhuǎn)變，振奮他們奮發(fā)圖強(qiáng)的精神，使其盡快建立主要依靠自己脫貧致富奔小康的思想和信念，消除等、靠、要的不良思想和習(xí)慣，堅(jiān)決避免越扶越懶、越扶越貧的現(xiàn)象發(fā)生。政府及相關(guān)部門應(yīng)將教育扶貧和文化扶貧作為今后扶貧開發(fā)工作和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，擺上重要議事日程，鍥而不舍地抓下去，作為改變貧困地區(qū)落后面貌的根本之策、長遠(yuǎn)之策。

    四、扶貧搬遷要作為今后扶貧開發(fā)工作的一個(gè)主攻方向之一，力度要更大一些，步伐要更快一些
    扶貧搬遷是扶貧開發(fā)工作的一個(gè)重要方面，是地處惡劣環(huán)境中的貧困人口改善生存和發(fā)展條件、盡快實(shí)現(xiàn)脫貧的一個(gè)必要途徑。這一工作已有良好的基礎(chǔ)，但仍然有較大的改進(jìn)空間。從我們對恩施州和黃岡市的調(diào)研情況看，90%的貧困人口集中在邊遠(yuǎn)高寒的深山區(qū)、干旱缺水的石山區(qū)、資源匱乏的水庫移民區(qū)。這些地方自然條件十分惡劣，加之基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)發(fā)育程度低、生態(tài)極其脆弱，脫貧難度大，脫貧成本高，只能依靠遷移外地?cái)[脫貧困。

    目前，我省的扶貧搬遷面臨兩大難題：一是搬遷計(jì)劃規(guī)模偏小、搬遷步伐緩慢；二是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，搬遷效果打了折扣。就全省的情況看，近幾年來每年的搬遷計(jì)劃穩(wěn)定在1萬戶4萬人，并沒有逐年增加。按此速度進(jìn)行，即便每年圓滿完成計(jì)劃任務(wù)，全省的搬遷脫貧任務(wù)也難以在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)，亟需加快扶貧搬遷步伐。再看扶貧搬遷的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，盡管每年在提高，但現(xiàn)行的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也僅為人均1500元，戶平6000元。根據(jù)《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開發(fā)工作的決定》（鄂發(fā)\[2009\]8號(hào)）精神，2010-2012年將提高到人平2000元，戶平8000元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)仍然難以支撐實(shí)際需求。一般農(nóng)村新建房屋需要投入2至3萬元，真正的貧困戶由于后備資金不足，無法享受搬遷政策，有時(shí)實(shí)施搬遷反而形成新的債務(wù)，加重了他們的貧困。所以這項(xiàng)為窮人打造的政策實(shí)際上讓“富人”得了實(shí)惠。此外，資金撥付遲緩也是影響扶貧搬遷的一個(gè)不可忽視的因素，由于資金到位遲，搬遷農(nóng)戶在實(shí)施搬遷中缺乏建設(shè)和啟動(dòng)資金，在很大程度上影響了農(nóng)戶搬遷的積極性。值得指出的是，就扶貧搬遷的形式而言，有些地方的情況例外，比如黃岡市，除一些大型建設(shè)項(xiàng)目外，真正需要搬遷的并不多，更多的需要就地改造危房。

    針對上述問題，我們建議：隨著國家和省級財(cái)力的不斷增強(qiáng)，應(yīng)逐步增加扶貧投入，增大扶貧搬遷計(jì)劃規(guī)模，加快扶貧搬遷步伐。同時(shí)，要逐步提高扶貧搬遷的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。可考慮整合林業(yè)、殘聯(lián)等部門的搬遷政策和資金，使補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)能有顯著提高，使其在房屋搬遷中發(fā)揮主要作用。并預(yù)撥一部分啟動(dòng)資金，以提高扶貧搬遷的效率和效益。再者，應(yīng)根據(jù)各個(gè)地方的實(shí)際情況，采取因地因戶制宜、分類搬遷的模式。黃岡市所采取的“整體搬遷、集中安置；危房改造、就地安置；特困搬遷、聯(lián)合安置；散戶搬遷、插花安置；建設(shè)搬遷、異地安置”等多種扶貧搬遷模式值得借鑒和推廣。就黃岡市的情況看，重點(diǎn)應(yīng)放在貧困戶的危房改造上。

    五、積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與，形成扶貧開發(fā)的強(qiáng)大合力
    我省的大扶貧格局在逐漸形成。除了政府這一扶貧的主渠道外，還廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)工作：有省直部門和中直部門的對口幫扶和定點(diǎn)幫扶，有黨員干部個(gè)人的結(jié)對幫扶，還有社團(tuán)組織、民營企業(yè)、能人大戶的捐助幫扶。當(dāng)務(wù)之急是要認(rèn)真落實(shí)中共中央2009年1號(hào)文件關(guān)于“繼續(xù)開展黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧和東西扶貧協(xié)作，充分發(fā)揮企業(yè)、學(xué)校、科研院所、軍隊(duì)和社會(huì)各界在扶貧開發(fā)中的積極作用”的精神要求，繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)幫扶陣營，凝聚全社會(huì)力量構(gòu)建大扶貧格局。

    首先，應(yīng)激發(fā)知識(shí)分子的社會(huì)責(zé)任感，引導(dǎo)他們關(guān)注和扶助貧困地區(qū)和貧困人口，在這方面印度的知識(shí)分子做得很好，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。可以發(fā)揮大專院校、科研院所工作人員的扶貧積極性，其扶貧的形式和途徑是多方面的，既可以是集體形式，也可以個(gè)人名義，既可以直接捐資扶貧，也可以通過提供服務(wù)扶貧。例如，高等院校和科研院所可以就我國的扶貧開發(fā)政策和扶貧開發(fā)工作進(jìn)行立項(xiàng)研究，為決策部門和執(zhí)行單位提供政策和工作建議。對此，省政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)基金予以支持。同時(shí)，還要積極鼓勵(lì)高等院校和科研院所的知識(shí)分子直接參與貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作，利用暑期或其他長假赴革命老區(qū)和貧困地區(qū)，開展社會(huì)調(diào)查和社會(huì)服務(wù)，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)獻(xiàn)計(jì)出力。其次，要以市場化運(yùn)作方式引導(dǎo)社會(huì)力量投資扶貧開發(fā)建設(shè)，采取租賃、承包、合資等多種形式，參與貧困地區(qū)治山、治水、旅游等綜合開發(fā)和科技扶貧，推進(jìn)革命老區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展。目前，省扶貧辦大力推進(jìn)的“村企共建”工作，是引導(dǎo)企業(yè)開展定點(diǎn)幫扶的一種新嘗試，應(yīng)常抓不懈，抓出成效。其三，要以政治榮譽(yù)（如冠名權(quán)等）激勵(lì)企業(yè)家、社會(huì)名流、先富起來的農(nóng)民以及所有熱心公益事業(yè)的人士為扶貧開發(fā)工作捐款、捐物，包括幫助貧困地區(qū)的農(nóng)民開發(fā)產(chǎn)品、開拓市場、作融資擔(dān)保、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)等。為此，要通過各種媒體積極宣傳引導(dǎo)，努力營造企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、愛心人士踴躍參與扶貧幫困的社會(huì)氣氛。此外，省政府及相關(guān)部門要進(jìn)一步加大協(xié)調(diào)和爭取力度，引導(dǎo)東部發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)達(dá)城市對口幫扶我省的貧困地區(qū)（縣、鎮(zhèn)、村）。

    六、千方百計(jì)鞏固脫貧成果，把返貧率降低到最低程度
    近年來返貧現(xiàn)象比較嚴(yán)重，返貧比例達(dá)到10%左右。其主要原因在于兩個(gè)方面。一方面貧困地區(qū)自然條件差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)發(fā)育程度低，具有生態(tài)脆弱性、政治敏感性和地域邊緣性的特點(diǎn)，脫貧難度大；另一方面貧困人口自我脫貧能力弱，抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力差，脫貧的基礎(chǔ)薄弱，即使一時(shí)解決了溫飽，但一遇自然災(zāi)害、身體疾病、市場風(fēng)險(xiǎn)、子女上大學(xué)等問題，不少人又會(huì)飽而復(fù)饑、暖而復(fù)寒。2008年初遭受雨雪冰凍災(zāi)害，并受生豬價(jià)格下滑、蛆柑事件和金融危機(jī)等影響，全省返貧人口達(dá)60萬人左右。

    如何最大限度地抵御各種風(fēng)險(xiǎn)，把返貧率降到最低程度，直接關(guān)系到扶貧工作的成效。至少可以從三個(gè)方面加強(qiáng)工作。一是指導(dǎo)各地加強(qiáng)整村推進(jìn)后的繼續(xù)管理，增強(qiáng)貧困群體自我積累和自我發(fā)展的能力，加強(qiáng)對扶貧對象脫貧后的跟蹤服務(wù)工作，繼續(xù)關(guān)心他們的生產(chǎn)和生活，確保他們的生活水平穩(wěn)定中有提高。二是建立和完善應(yīng)急機(jī)制。對各種可能出現(xiàn)的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，省、市州、縣層層都要有應(yīng)對預(yù)案，并在年初分配省級財(cái)政配套資金時(shí)預(yù)留一定比例作為應(yīng)急資金。三是加強(qiáng)貧困地區(qū)脆弱性研究。請有關(guān)專家和部門共同開展自然災(zāi)害與扶貧開發(fā)研究，以進(jìn)一步尋求扶貧開發(fā)規(guī)律，提高貧困地區(qū)應(yīng)對自然災(zāi)害的能力，進(jìn)而提高扶貧開發(fā)效益。

    七、從實(shí)際情況出發(fā)，切實(shí)把握“整村推進(jìn)”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際效果
    實(shí)踐證明，“整村推進(jìn)”的扶貧開發(fā)方式是行之有效的，必須繼續(xù)堅(jiān)持。在“整村推進(jìn)”的過程中遭遇各種困難和問題，一定程度上影響了“整村推進(jìn)”扶貧開發(fā)方式的質(zhì)效。主要困難和問題是，財(cái)政扶貧資金投入嚴(yán)重不足，地方政府又無力配套，導(dǎo)致“整村推進(jìn)”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際效果大打折扣。我們認(rèn)為，如果扶貧資金無法按標(biāo)準(zhǔn)到位，寧可適當(dāng)放慢整村推進(jìn)的速度，也要保證“整村推進(jìn)”的質(zhì)量，否則，會(huì)失信于民。

    按照“三個(gè)確保”的要求，“整村推進(jìn)”至少應(yīng)從四個(gè)方面改進(jìn)工作。第一，在財(cái)政扶貧資金未能顯著增加的前提下，應(yīng)將財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金、各項(xiàng)涉農(nóng)資金和幫扶資金整合起來，用于整村推進(jìn)的項(xiàng)目建設(shè)。確保整村推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)不降低，以從根本上整體改變重點(diǎn)貧困村的落后狀況。第二，整村推進(jìn)的重點(diǎn)要放在發(fā)展生產(chǎn)上，發(fā)揮比較優(yōu)勢，培育特色產(chǎn)業(yè)。具體而言，要以發(fā)展生產(chǎn)、提高能力、增收脫貧為中心，大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)化扶貧，重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)扶貧龍頭企業(yè)。為此，投入整村推進(jìn)的財(cái)政扶貧資金，相當(dāng)部分應(yīng)用于扶持發(fā)展特色支柱產(chǎn)業(yè)，建立貧困群體長效增收機(jī)制。第三，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一定要堅(jiān)持打破地界、集中連片、整體推進(jìn)和大集中、小分散、高效率、廣受益的原則。同時(shí)須指出的是，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不可能一蹴而就，不能占用過多的財(cái)政扶貧資金，不要形成新的村級債務(wù)，只能分輕重緩急，逐步到位。同時(shí)，還應(yīng)把整村推進(jìn)與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來，一并規(guī)劃和實(shí)施。目前，普遍把行政村是否實(shí)現(xiàn)“四通”（通電、通郵、通電話、通廣播電視）或“五通”（通電、通郵、通電話、通廣播電視、通路）作為一個(gè)重要的考核和評判標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，從需求層次上講這幾通并不是平行的，如通電話、通廣播電視相對而言并不是生活所必須，依據(jù)量力而行的原則，可以緩一步實(shí)施。第四，有些項(xiàng)目的建設(shè)要依據(jù)地方的實(shí)際情況來決定取舍，不能搞一刀切。如沼氣池的建設(shè)以及資金配套政策就不宜搞千篇一律。就黃岡市而言，由于各方面原因，群眾養(yǎng)豬的并不多，即便建起了沼氣池，利用率也不會(huì)高。省里卻硬性規(guī)定每個(gè)縣要拿出175萬元扶貧資金來建設(shè)沼氣池，群眾的積極性不高，意見也很大。