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關于農民工法律援助的調研報告

2014-09-15 00:55:36  
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湖北省政協社會和法制委員會


    加強和完善農民工法律援助,對于維護農民工合法權益、維護公平正義、維護社會穩定和諧都具有十分現實的意義。省委、省政府對法律援助工作高度重視,自2007年起,已連續三年把“為困難群眾和農民工提供無償法律援助”作為省政府為民辦實事的項目寫入了政府工作報告。為了解我省法律援助的實際效果,5月19日至24日,省政協社會和法制委員會組織部分委員和專家就農民工法律援助問題赴荊門、京山、荊州、松滋、石首等5市縣進行了專題調研。調研組聽取了所到之地司法、勞動、工會、婦聯等部門負責人關于農民工法律援助的有關情況,實地考察了6個法律援助中心和律師事務所,并與有關方面負責人、法律援助律師和農民工代表進行了座談。此前,社法委專程赴省司法廳了解全省法律援助工作的基本情況,并邀請省總工會、省婦聯有關負責人就農民工維權工作進行了座談。現將調研情況報告如下:

    一、全省法律援助工作取得明顯成效
   
(一)建立了覆蓋全省的法律援助網絡和法律援助隊伍
    一是建起了縱向到底、橫向到邊,覆蓋全省、管理規范的法律援助網絡。全省各級司法行政機關已建法律援助中心116個,各縣(區、市)法律援助中心依托鄉鎮(街道)司法所已建法律援助工作站1210個,各地還在所有行政村聘請了法律援助信息宣傳聯絡員;省法律援助中心在監獄和勞教系統設立法律援助工作站(室)40個;各級法律援助中心與各地工、青、婦、殘和消協等群團組織及高等院校共建社會法律援助機構397個。

    二是將法律援助延伸到省外,開展了多種形式的異地協作。2008年,省法律援助中心與安徽、江西、河南、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南等十一個省、區法律援助中心簽署了《省際農民工法律援助合作協議》;省法律援助中心和黃石法律援助中心與浙江省和溫州市法律援助中心協作,在溫州設立了法律援助工作站,該站自成立以來,代理各類法律援助案件105件,為群眾代書700余份,接待電話或來訪咨詢服務7800人次,為農民工挽回經濟損失達1850余萬元;荊州市沙市區法律援助中心與臺州市法律援助中心協作,為荊州一農民工追回工傷賠償金20多萬元,此案被中央電視臺報道,受到了省政府領導的充分肯定。

    三是法律援助隊伍建設不斷加強、素質逐步提高。全省現有專職法律援助工作人員482人,社會職業律師和基層法律服務工作者8000余人,法律援助志愿者1700多人;涌現出了以全國法律援助先進集體武漢市、荊州市法律援助中心和首屆全國十佳法律援助工作者王林(全國政協委員)為代表的一大批先進集體和先進個人。

    (二)法律援助有效地維護了農民工等弱勢群體合法權益,有力地促進了和諧湖北建設
    2008年全省共辦理法律援助案件15621件,其中辦理農民工法律援助案件4020件(其中請求支付勞動報酬2499件、工傷賠償1484件),為農民工提供各類法律咨詢94517人次,為農民工挽回各類經濟損失1.4億元。荊門市近三年共幫助420多名農民工討薪,挽回經濟損失800多萬元。荊州市堅持把農民工作為法律援助的重點對象,全市自2006年以來共辦理農民工法律援助案件2098件,受援對象達2301人,為農民工挽回經濟損失904萬元。2007年4月,全省落實省政府法律援助辦實事項目現場會在荊州召開;2008年,荊州市司法局被司法部、省司法廳評為全國、全省法律援助工作先進集體。

    (三)法律援助經費逐年提高,基本保障了正常工作開展
    全省116個法律援助中心的業務經費全部列入了同級財政預算,各地法律援助經費緊張的狀況有了較大程度的改善;全省各級法律援助機構法律援助經費由2002年的200萬元左右增加到2008年的2046.48萬元。

    二、當前農民工法律援助工作的主要困難和問題
   
我省農民工法律援助工作雖然取得了顯著成績,但現階段農民工的法律援助需求與提供法律援助能力之間的矛盾仍十分突出,法律援助工作存在不少困難和問題,主要有:
    (一)現行的《湖北省法律援助辦法》法律層次偏低,效力偏弱
    《湖北省法律援助辦法》自2003年8月實施以來,有力地推進了我省法律援助事業的發展,對農民工法律援助發揮了重要作用。但實施過程中,特別是當前的形勢和新的情況下也存在一些不適應、不完善之處。一是《辦法》的法律效力較低。法律援助工作既要靠司法行政部門和法律援助機構推進,又要法院、檢察院、公安、工商、勞動、建設、土地、檔案等多部門的支持和配合。作為地方規章的《辦法》顯然無法容納這些內容。二是個別內容與上位法相沖突。因我省《辦法》出臺在前,國務院《法律援助條例》在后,兩者在關于辦理法律援助案件能否收費上出現矛盾。三是新出臺的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中關于農民工法律援助的一些規定,如“對農民工涉及工傷和勞動報酬的案件,不審查經濟困難條件,一律提供法律援助”等內容,省《辦法》未有提及。

    (二)維權程序繁瑣、周期長、成本高
    涉及拖欠農民工勞動報酬和工傷賠償的勞動爭議案件,一旦進入法律程序,最簡單的也要經過一裁兩審,而工傷案件一般要經過兩裁四審。據一位長期辦理工傷賠償案件的律師計算,工傷維權案件最多要經歷10多個程序。由于用人單位和企業主在勞動爭議上處于強勢地位,有的故意和農民工“玩程序”、“耗時間”。面對可能陷入曠日持久的法律程序,農民工受時間和經濟條件的限制,很難堅持到底;而拖欠農民工工資的案件一般金額不大,在調解無效的情況下,有時農民工迫于無奈,只好放棄自己的權利。同時,因為農民工收入低、財產少,在申請財產保全時很難提供相應的擔保,如果在訴訟期間用人單位消失或老板失蹤,判決后實際得到的權益無法彌補在維權過程中付出的成本,或是因判決無法執行而喪失權益,導致有的法律援助案件實際效果受到一定影響。

    (三)基層經費保障不足、人員緊缺
    法律援助經費主要靠政府財政解決。政府雖然逐年增加投入,但從總體上講還不能適應法律援助工作的需要。一是基層公用經費保障不足。松滋市法律援助中心編制5人,一年只有5萬元經費(包含普法教育和法制宣傳經費)。據了解,這種情況還是相對較好的。受經費限制,個別縣級法律援助中心只有辦公桌椅和檔案柜,缺乏必要的電腦、傳真機等基本的辦公設備。二是辦案補貼偏低。按有關規定,辦理法律援助案件,按本地和省外不同每件補助300—1500元。而辦理一起法律援助案件通常情況下要支付交通費、差旅費、調查費、通訊費、復印打印費等各項實際開支近千元。很多律師接受法律援助任務后,完全是憑政治覺悟和社會責任感在辦案,有的還得倒貼。辦案補貼標準過低直接影響到承辦律師的工作積極性和辦案質量,使法律援助難以持續、健康發展下去。

    基層法律援助機構人員緊缺,特別是具有法律職業資格或律師資格的專職工作人員不足,荊門市現有法律援助專職工作人員16人,具有法律職業資格或律師資格的只有6人,僅占38%,沙洋縣和掇刀區還沒有專職法律援助律師;荊州市8個縣市區法律援助中心中,個別地方只有1名專職律師,少數縣市只有2名工作人員。

    (四)相關部門配合不夠,異地協作難度大
     國務院《法律援助條例》規定,各有關部門都有保障法律援助得到實施的責任。但在具體案件辦理過程中仍存在條塊分割、各自為政的現象,如對農民工的法律援助案件,雖然免除了律師代理費,但在法院要免交訴訟費比較困難,一般只能獲得緩交或減交訴訟費的待遇;相關部門的檔案查詢費、咨詢服務費、調閱檔案(資料)保護費、證明費等費用一般都沒有免收,有的地方只是酌情少收一些。這些都不利于法律援助的實施,還導致農民工為了一個案件要來回奔走于各有關部門,增加了農民工的維權成本。

    據了解,許多地方雖然建立了異地協作協議,但落實起來難度很大,特別是勞務輸入地一般不愿承辦外地農民工法律援助案件。如石首市法律援助中心反映,該市團山鎮王家場村羅有新帶12位民工到武漢中南巖土建筑工程公司打工一年,工程完工后11萬元工資沒有給付。今年4月,羅有新到施工所在地請求法律援助未得到支持,后來到戶籍所在地請求法律援助,可在援助過程中當地勞動部門又不予配合,造成農民工合法權益得不到保障。

    (五)農民工自身的法律意識淡薄,維權能力低
    一方面,農民工文化水平較低,普遍缺乏法律意識和維權意識,當合法權益受到侵害后,往往不知到哪個部門求助或投訴,不知道通過什么途徑和方式保護自己的利益。有的只找領導不找法律,有的只找本地不找當地,有的采取跳樓、扣壓人質、集體上訪或聚眾鬧事等極端手段維權,極易引發群體性事件,給社會穩定帶來不利影響。

    另一方面,受當前用工環境和個人條件的影響,許多農民工都沒有與用人單位簽訂勞動合同,一旦發生爭議,不僅沒有書面合同,甚至連工作證、出入證、工資單等相關憑證也沒有,導致證據缺乏,加上國家《勞動爭議調解仲裁法》明確規定申請仲裁的時效為一年,因此農民工在申請法律援助時,往往因超過時效或缺乏關鍵證據,令法律援助機構愛莫能助。

    三、加強和完善農民工法律援助工作的對策建議
   
當前,農民工的法律援助案件呈逐年增加的趨勢,案件的類型也從請求勞動報酬、工傷賠償增加到社保金繳納、交通事故損害賠償、醫療事故損害賠償等。為適應農民工法律援助的新形勢、新要求,法律援助工作要把保障社會公平正義作為首要的價值追求,根據本地經濟社會發展水平,逐步降低法律援助的門檻,提高法律援助的覆蓋面,確保每個公民不因經濟困難而請不起律師、打不起官司。

    (一)進一步完善相關法律制度,為農民工法律援助提供有力法律保障
    一是進一步完善有關農民工權益保障的法律法規。如國家《勞動法》中對勞動合同、經濟性裁員、經濟補償金、促進就業、勞動安全、社會保障、工資發放的時間方式等規定過于原則,缺乏具體的實施規范;勞動爭議處理與其他法律銜接不夠,且時效過短;側重于勞動關系的仲裁調解,罰責不夠具體,違法懲處力度不夠等。建議從國家層面上,要研究和修改完善這些法律法規,進一步明確勞動關系雙方主體的權利與義務、勞務輸出地與輸入地的權責等,形成較為完整保護農民工合法權益的法律體系;在地方層面上,建議盡快將《湖北省法律援助辦法》升格為《湖北省法律援助條例》,對法律援助特別是農民工法律援助的相關問題如標準、范圍、程序、保障及相關部門的職責和協調配合予以明確和規范,從而確立法律援助制度在整個法律體系中的地位,為農民工法律援助營造良好的法制環境。

    二是改革和完善現行勞動爭議處理機制和有關司法程序。考慮到中國轉型時期勞動關系復雜多樣、勞動爭議案例繁多、農民工維權問題突出、司法“門檻”過高且承載能力有限等因素,建議立法簡化勞動爭議處理程序,設立專門的勞動保障法庭,勞動爭議由“一裁兩審”改為“一裁一審”、“或裁或審”或“兩裁終審”;同時,還應當立法規定把農民工因仲裁或訴訟產生的誤工費、旅差費、交通費、證人出庭費用等列入賠償范圍。對于工傷賠償案件,建議把工傷鑒定和確認勞動關系分離,并聯處理,而不要把確認勞動關系作為工傷鑒定的前置條件,這樣可以簡化程序,為農民工維權提供方便、快捷的司法支持,減少農民工維權環節,降低維權成本,避免農民工因耗不起時間、精力而被迫放棄權利。

    三是盡快出臺農民工法律援助跨區域協作的細則,為承辦法律援助案件的律師在調查取證等方面提供便利條件;建議探索由勞務輸出地委托勞務輸入地辦理法律援助案件的協作機制,以有效解決異地辦理法律援助案件成本過高的問題。

    (二)健全部門協作機制,形成農民工的維權合力
    法律援助機構應與勞動監察、勞動仲裁、人民法院等有關部門共同建立維護農民工合法權益的協作機制,加強部門間的協調配合:
    一是勞動部門要充分發揮職能作用,加強勞動監察和執法,特別是對當前部分企業和部分農民工都不愿簽訂勞動合同,出了問題互相推諉的情況,要認真研究,加大監管力度,切實規范勞動用工秩序,從源頭上減少勞動爭議。
    二是建立法律援助與司法救助的“綠色通道”,對農民工的討薪和工傷賠償案件,只要人民法院實施了司法救助,法律援助機構就要一律提供法律援助;只要法律援助機構提供了法律援助,人民法院就要一律實施司法救助。
    三是認真貫徹落實司法部、財政部等九部委《關于貫徹落實法律援助條例,切實解決困難群眾打官司難問題的意見的通知》(司法通\[2004\]127號),涉及到工商、法院等部門的查詢費、咨詢服務費應免收,案卷復印費只收成本。

    (三)進一步加大投入力度,提高保障水平
    一是各級政府要認真貫徹落實鄂財\[2007\]105號文件,確保司法行政機關公用經費按標準足額及時到位,這是解決基層法律援助機構經費不足的根本途徑。
    二是提高辦案補貼標準,建議提高至平均每案1000元;對重大的典型案件,建議按辦案實際支出進行補貼。
    三是根據司法部、財政部《關于貫徹落實〈國務院關于解決農民工問題的若干意見〉的通知》(司法通\[2006\]69號)精神,盡快建立農民工法律援助專項資金,專用于為農民工辦理法律援助案件,其主要用途是墊付、救濟與補償、訴訟保全擔保、先予執行擔保等。這不僅有利于保護農民工合法權益,也有利于綜合運用法律和經濟手段懲治那些用“玩程序”惡意拖延時間、逃避責任的行為。因為特定條件下用此項資金先行墊付農民工急需的工資、工傷治療和賠償等費用,待判決生效后,由侵權人承擔全部本息,拖延的時間越長,違法成本就越高。

    (四)進一步加強縣鄉兩級法律援助隊伍建設
    一是建議出臺政策鼓勵、引導大中城市的優質人力資源支援地方法律援助隊伍建設,實行大所(律師事務所)帶小所(律師事務所和基層司法所),強所幫弱所,使基層法律援助站有名無實的現狀得到改變。
    二是實行政府購買服務的方式,聘任社會律師承辦重大的法律援助案件,這種方式更符合法律援助工作的規律。
    三是對有志于法律援助而又未取得律師資格的大學畢業生,也可以采取政府購買崗位的方式先讓他們在基層司法所服務,既可以解決基層法律援助機構工作人員不足的問題,又可以緩解大學生就業壓力,同時還增加了這些大學生的實踐經驗,有利于準備司法考試,是一種多贏的選擇。

    (五)進一步加大法制宣傳教育力度,增強農民工自身的法律意識和法制觀念
    要針對農民工特點,大力開展貼近農民工生活,為農民工喜聞樂見的法制宣傳教育活動,切實增強農民工的法律意識和法制觀念,引導農民工理性維權。同時,要進一步加大對法律援助的宣傳,努力營造全社會關心農民工、關愛社會弱者的良好氛圍。黃石市針對農民工特點開辦的“農民工法律援助流動夜校”是比較有意義的嘗試。