湖北省政協經濟委員會
為深入貫徹落實中央一號文件精神，促進我省農業持續穩定增長，根據省政協統一部署，經濟委員會組織開展了“當前形勢下保持我省農業持續穩定增長”的專題調研。調研組實地考察了荊州、襄樊及公安、松滋、襄陽、宜城等市縣的農業板塊基地、畜牧養殖小區和農產品加工企業等，聽取了當地政府及有關部門的情況介紹，并到省水利廳、省農辦、省農業廳開展了專題調研。現將調查中了解到的有關情況及我們的建議報告如下。
一、當前我省農業發展的基本情況與形勢
過去一年里，全省各地面對罕見冰凍雨雪災害、農產品市場價格波動起伏、農資價格大幅上漲、農作物病蟲害重發等嚴峻挑戰，認真貫徹省委、省政府部署，積極應對復雜局面，落實惠農政策，克服各種困難，取得了極為難得的好成績，全省農業生產連續5年豐收，農民收入連續5年快速增加，增幅超過6%。今年以來，我省農業發展仍然延續了持續向好的勢頭，夏收作物長勢較好，春播大宗作物穩中有增，畜牧水產業穩步發展，農業生產資料價格回落，糧食價格穩中有升。
然而，金融危機對實體經濟的影響正在加深，對我省農業農村經濟發展的沖擊日益顯現。主要體現在以下四個方面：
一是農民工非正常返鄉多，農民增收壓力加大。典型調查顯示，目前全省仍有5~10%的返鄉農民工滯留在家中，有15%左右的外出農民工失去了原工作崗位。而我省農民人均純收入的37.4%來自務工收入，農民工返鄉將對農民特別是貧困地區農民增收帶來很大影響。2008年全省農民人均純收入增加額中，工資性收入增長的貢獻率為43.7%，不考慮工資下降等因素，如果目前5~10%的農民工滯留家中，15%的外出農民工找不到工作，全省農民人均工資性收入將比去年減少400多元，這無疑將對農民收入持續增長形成巨大的壓力。
二是大宗農產品市場價格繼續下行。據省農業廳2月28日定點調查，除糧食外，其他大宗農產品價格總體上繼續下跌。籽棉、生豬、仔豬、雞蛋價格分別同比下降32.1%、21.4%、31.6%、21.1%。據調查，規模戶平均每頭豬毛利潤為17.35元，與去年同期相比下降93.74%。加上去年自然災害、農資價格上漲等因素，今年農民種田積極性將受到一定影響。例如，宜昌市受去年柑橘滯銷影響，近六成種植戶未對柑橘施肥、修剪；潛江棉花播種面積預計38萬畝，比上年減少約17萬畝。
三是農產品出口受到嚴重影響。國際金融危機快速蔓延后，農產品的需求量下降，市場急劇萎縮，導致出口放緩。據了解，去年全省10至11月農產品出口創匯與上年同期比每月凈減8000萬美元，與前兩個月比凈減4000-6000萬美元。今年元月，我省農產品出口4544萬美元，同比下降9.6%。省農業廳產業化辦重點監測的8家水產品、食用菌、蜂蜜、蔬菜、生豬和柑桔罐頭出口龍頭企業中，今年2月與上月相比，有5家出口額和利潤下降50%以上。農產品出口下降，既增加了農民就業壓力，又增大了拓展農產品市場的難度。
四是農產品加工企業利潤普降，棉紡、油脂、畜牧水產品尤其嚴重。省農業廳產業化辦監測，2月份全省5家棉紡企業當月實現利潤同比下降55%，環比下降47.49%；4家油脂企業當月實現利潤同比增長1.39%，環比下降128%；7家畜禽加工企業當月實現利潤同比下降86.76%，環比下降21.64%；4家水產品加工企業當月實現利潤同比增長14.52%，環比下降66.52%。受此影響，企業用工減少。素有“湖北紡織第一鎮”之稱的漢川市馬口鎮，共有200多家紡織企業，共裁員2100多人。據仙桃市調查，紡織、服裝和機械加工行業已有5000農民工被裁員。
面對世界性金融危機的影響，廣大干部群眾深切感到，農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。農業仍然是一個弱勢產業，農民仍然是一個弱勢群體，不可高估農民的富裕程度，不可低估城鄉統籌、和諧發展的艱巨性。
二、保持我省農業持續穩定增長的若干建議
影響農業持續穩定增長的因素是多方面的，保持農業持續穩定增長涉及“三農”工作的方方面面，這里僅就我們調查中感覺最為突出、最急需解決的一些重點問題提出建議。
（一）小型農田水利建設方面
1、加大投入，建立穩定的投入機制。我省農田水利建設投資目前面臨兩大突出問題：一是財政資金投入嚴重不足。以灌區為例，目前國家先后安排我省建設資金分別為大型灌區21.61億元、農發中型灌區1.24億元、小農水7.77億元，下達投資分別占規劃骨干工程總投資的20%、11%、2.5%。二是資金投入渠道分散、結構性不合理。目前，國家投入渠道很多，除了水利口外，國土綜合整治、農業綜合開發等渠道中有很大一部分也用在排灌項目上，但由于各自為政，工程規劃及布局缺乏整體考慮，建設投資標準也很不一致，造成全省排灌工程規劃內容難以形成合力，整體推進難度大。即便是水利口投資，國家投資主要在大型灌區，其投入主要用于灌區骨干工程、“卡脖子”工程，而田間工程和中小泵站沒有投資渠道，使得工程建設不同步，田間工程及水利死角建設明顯滯后，制約了排灌區建設效益的充分發揮。據最新統計，全省1~30萬畝灌區353個，有效灌溉面積1202萬畝，約占全省有效灌溉面積的1/3，而除了農發項目每年有2000萬元左右的投資外，至今沒有一個類似大型灌區一樣的比較穩定、力度較大的投資渠道。全省18073處中小固定泵站的更新改造更是水利建設的“棄兒”，一直沒有納入政府投資范圍。為此建議：一是各級財政都應加大農村水利基礎建設的投入力度，在加大國家、省財政性資金投入力度的同時，積極探索調動地方政府、水利建設管理單位和廣大農民群眾大干農田水利基礎設施建設的積極性，盡可能增加投勞投資的力度。二是省里應出臺政策，包括加大財政獎補力度、發放地方債券、將政府土地出讓收入及新增耕地占用稅收入等重點用于小農水建設。
2、推進小型農村水利工程產權制度改革。主要面臨兩個方面的問題：一是管理體制不暢。農村體制改革后，農村土地由集體經營轉變為農民分散經營，已建成的農村水利工程由于管理體制沒有理順，產權歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者的職責和義務沒有明確界定，導致很多工程建、管、用脫節，管理、維護主體缺位，除大中型排灌工程有專門的管理機構和人員外，大部分小型節水灌溉工程基本上有人用無人管、有急需但無工程可用。還有很多水管單位性質不明，公益性工程缺乏財政支持，經營性部分又難以實現良性發展，造成工程維修資金難落實，工程管理基礎薄弱，效益難以正常發揮，服務質量難以保證。加之各地長期存在重建輕管、重大輕小、重樞紐輕配套，以至形成了“國家管不到、集體管不好、農民管不了”的局面。二是運行機制尚未完全配套。水管單位體制改革實施后，雖然強化了灌區管理，但一般僅負責干支渠等骨干工程的管護，田間工程通過近幾年來用水者協會、受益戶共有制等模式的推廣，在其管護上有一定突破，但目前的機制尚未達到良性運行，配套政策等還必須跟上。據有關統計，我省32個大型灌區中絕大多數都按財政部、水利部頒布的《兩定標準》進行了測算，地方政府批準各灌區的維修養護經費標準也不是很低，但落實情況很不理想。建議盡快推進產權制度改革，以“明確所有權、放開建設權、搞好經營權、保障收益權”為重點，打破原來“公有公管”的經營模式，加快推進小型農村水利工程經營體制改革，實行經營權、管理權和使用權“三權”統一，以盤活水利存量資產，促進工程效益發揮，調動廣大農戶和社會各界投資興辦農村水利的積極性，真正達到以改促建、以改促管、以改增效的效果。
3、完善“一事一議”籌資籌勞制度。農村水利基礎設施建設始終離不開充分發揮農民群眾的積極性和創造性，“一事一議”作為落實群眾意愿的重要實現方式，建議各級政府努力轉變思維方式和組織方式，通過發揮基層組織的引導作用和農民的主體作用，指導各村嚴格按照“一事一議”規定的程序，堅持以農民直接受益為出發點，從解決農民最迫切的水利設施建設項目入手，讓農民嘗到甜頭，逐漸習慣、接受“一事一議”政策。應盡量實行并加大“一事一議”財政獎補力度，促進“一事一議”籌資籌勞制度的完善。
4、加強農村水利服務體系建設。目前，我省基本完成了鄉鎮水利站改革，但在鄉鎮綜合配套改革中很多鄉鎮取消了水利站，使水利建設失去了服務和技術指導的支撐點。這導致基層水利防汛任務重，服務人員少，以錢難養事，遠不能滿足防汛抗旱、農田水利建設管理的需要。建議修改完善鄉鎮水利服務體系建設改革有關政策性意見，特別是山丘區鄉鎮水利站改革意見，進一步明確鄉鎮水利站的工作職責，使其形成一個比較完備的服務、管理、建設體系。
5、對小Ⅰ型、小Ⅱ型水庫實行專人看護。小型水庫對農田灌溉和防汛起著極為重要的作用，但這些年全省5555座小Ⅰ型、小Ⅱ型水庫基本處于無人看護的狀態。建議仿照江西省做法，對每座小型水庫由省財政每年撥付養護費1000~2000元。
（二）農業技術服務體系方面
1、繼續深化和完善基層農技推廣體系。我省2003年在全國率先啟動鄉鎮綜合配套改革試點，2005年在全省鋪開，鄉鎮農業四站（農技站、畜牧獸醫站、水產站、農機站）作為鄉鎮的主要事業單位，全部參與了以“兩轉一退”為主要內容的綜合改革，全面實行“以錢養事”新機制。從近幾年運行情況看，改革取得了較好成效，但在新的形勢下，過去長期積累下的服務隊伍人員結構老化、技術素質偏低、后備力量不足、陣地建設滯后等問題仍然十分突出，與現代農業發展要求不相適應。我們建議，堅持基層農技推廣體系改革，應在不偏離“以錢養事”新機制大方向的前提下，繼續對其內容和職責、操作程序、運行機制、政策性保障及經費落實等作進一步的調整、規范、充實和完善，使這一新機制具有更強大的生命力。
2、積極推廣“派駐制”模式。2005年，省委、省政府提出了加強農村公益性服務的三種模式，即委托服務制、定崗招聘制和主管部門派駐制。從我們調查的情況來看，委托服務制實際上就是整體轉制，全員上崗，平均分配，改革成效不明顯；定崗招聘制流于形式，運行效果不好；而派駐制模式實行“管理在縣，服務在鄉鎮”，更有利于各縣市農業主管部門有效履行職能，充分調動主管部門與鄉鎮黨委政府的兩個積極性，更有利于基層農技推廣體系整體作用的發揮，應該認真總結和完善，加快推進。
3、切實落實“養事”經費。調查中普遍反映省級經費到位遲，這幾年都是在當年9月前后下撥到縣市，縣市到鄉鎮、到服務中心又要一段時間，很多地方出現上半年無報酬服務的情況。不少地方當年的服務合同在上半年前還沒有簽訂，造成農技人員無事做、無生活保障。同時，地方對省級“養事”專款和縣市農技推廣經費預算大打折扣的現象也較為普遍。據有關調查，2007年全省實際用于農業服務中心的“養事”經費為3.711億元，占應撥經費的68.7%，各地反映2008年到位的比例更低。同時，省里規定的公益性服務經費由縣級財政國庫直達服務主體，但仍有58個縣（市、區）實行的是先撥付到鄉財政所，再由鄉財政所撥到服務主體，變著花樣克扣。為此建議：一是省、縣兩級按政策撥付的經費要足額用于“養事”上，決不能打折扣。二是省委17號文件規定的“養事”經費80%用于農技推廣，要堅持不動搖，不能任意增大支出范圍。三是允許調劑一部分資金用于鄉鎮農業服務中心完善必要的辦公設施、儀器設備和試驗示范基地的建設。省市兩級要切實做好不走過場的檢查、督辦和跟蹤審計工作。
4、著力解決農技隊伍后繼無人的問題。調查中了解到，目前上崗的人員主要是45歲左右的中年人，新生力量補充難，自1997年國家取消大中專畢業生分配制度以來，全省縣以下農業幾站沒有新進一名大專以上畢業生。造成這一局面主要有三個方面的原因：一是身份的改變。由于從國家干部身份變為雇傭身份，農技人員的主人翁意識弱化，主動性、積極性、創造性淡化。二是待遇偏低。盡管改革后由財政支付服務報酬比過去增加，但仍低于當地一般工資水平。三是服務條件差。在鄉鎮機構改革中，原有農技站、獸醫站的辦公用房已基本變賣光，有的農技服務中心不得不在倉庫、雜物間辦公，有的擠在鄉鎮政府經濟發展辦辦公，而且60%以上的鄉鎮農業中心沒有專用電話，90%以上的沒有配備計算機、打印機、傳真機，更談不上農技服務、農技培訓必需配備的儀器設備。我們認為，解決這個問題，一是要靠有一套吸引大學生扎根鄉鎮從事農業公益性推廣事業的有效體制和機制，而目前實行的“兩轉一退”的體制是不利于吸引人才到鄉鎮從事農技工作的。二是要靠合理的經濟、政治待遇吸引人才、留住人才。三是要改革目前涉農高校本科生的招生辦法，實行由縣市報用人計劃，參加統一高考，單獨錄取，學費由省縣兩級分擔，學生畢業后帶事業編制回原地工作。同時，要擴大“一村一名大學生計劃”脫產班招生數量，并且這些學員畢業回村服務3-5年后，可擇優錄用一部分補充農技推廣隊伍。
（三）農產品加工方面
1、切實增強緊迫感，突破性發展農產品加工業。我省是農業大省，主要農產品產量居全國重要地位，但農產品加工總體水平不高，深度加工乏力，增值鏈短，農業產品優勢沒有轉變成經濟優勢。據測算，我省農產品加工業產值與農業產值之比為0.8:1，而全國的平均水平為1:1，沿海發達地區達到了2:1。去年，全國食品工業產值4萬億元，是農業產值的1.4倍，而我省食品加工產值為1000億元，僅是農業總產值的三分之一，與全國差距太大。“十五”期間我省農產品加工業產值年均增長3.5％，而全國年均增長14％，吉林、河南、內蒙等省達到20％左右。保持農業持續穩定增長，關鍵要靠加工，全省上下必須切實增強緊迫感，對農產品加工業給予足夠的重視，集中優勢、重點突破。我們建議：一是抓重點產業。省里突出抓好具有資源優勢、技術優勢和市場優勢的產業，如稻谷、“雙低”油菜、畜禽、淡水產品、茶葉、鮮果等產品的系列開發。二是抓重點企業。篩選具有競爭力、成長型的省級龍頭企業給予重點扶持，鼓勵支持引導企業聯合、兼并、重組。三是抓重點縣市區。整合資源，相對集中，培植發展過50億、百億元的大縣市和工業園。抓重點就要排除干擾，按照國家有關部門的做法與要求，定數量，實行末位淘汰制。
2、增設農業產業化專項資金。連續多年的中央一號文件都要求地方財政要增加農業產業化專項資金，但據了解，我省農業產業化主管部門至今沒有一分錢的產業化發展資金，而吉林、河南、內蒙等省份，抓農業產業化的一個重要措施就是財政貼息政策。從我省已有的財政支持來看，最近幾年通過板塊項目建設，初步解決了原料基地建設問題，通過籌資組建擔保公司，緩解了龍頭企業原料收購貸款難的問題，但對于大多數農產品加工企業，省里沒有政策支持。建議設立農業產業化專項資金，專門用于農產品加工企業的貸款貼息、技術創新、市場開拓、品牌建設，形成支持農業產業化的完整體系。
3、加快農業擔保體系建設。融資難是我省農業產業化發展中面臨的一大“瓶頸”，這是個不爭的事實，破題的關鍵是如何解決好擔保體系不健全的問題。建議進一步加大支持力度，增加省農業擔保公司的資本金，3年內將擔保資金規模擴大到5億元，將擔保公司的風險補償納入省財政年度預算，增強公司抗風險能力。要增加與省農業擔保公司合作的銀行，拓寬業務領域，盤活擔保資金，實行稅費減免。有條件的市、縣要加快建立農業產業化擔保公司。適當降低對龍頭企業的擔保門檻，將農民專業合作社納入擔保扶持范圍，放寬對凈資產比例的要求。
4、建立考核激勵機制。突破性地發展農業產業化，必須建立一套科學合理的考核獎懲機制，以調動政府、企業、個人等各方面的積極性。建議省政府將發展農業產業化經營作為各級政府工作目標管理的一項重要內容，實行年度考核。重點考核各市縣龍頭企業和農民專業合作組織的發展規模和質量、主導和特色產業發展水平等內容。實行農業產業化獎勵政策，對農業產業化先進市縣、帶動農戶增收貢獻大的龍頭企業以及先進個人給予獎勵。
（四）農業基礎建設方面
1、高度重視雜交稻種子生產和南繁基地建設問題。調查中我們了解到，受不利氣候影響，今年我省兩系雜交稻親本不育系繁殖嚴重減產。我省種子企業在海南繁殖的兩系不育系有1500多畝，減產幅度達到80%以上，初步預計減產將達到18萬公斤以上。同時，外省企業供應我省的一些兩系品種，其親本減產幅度也在70%以上。為此，建議省政府對雜交稻種子生產和南繁基地建設等給予一些扶持政策，加大資金投入。一是安排專項資金，鼓勵本省種子企業擴大今年的水稻種子生產規模。二是提高種子儲備專項經費，將省級儲備規模由目前的100萬公斤增加到500萬公斤，同時增加一部分重要品種的親本儲備，用于救災備荒和市場調控。三是加大水稻品種篩選鑒定和配套繁殖技術攻關力度，豐富我省水稻品種類型。每年安排一定資金，由有關部門組織水稻品種的篩選，組織相關企業和科研單位開展高產制種及配套栽培技術的研究。四是加強南繁基地建設。省政府成立南繁工作辦公室或建立聯席會議制度，掛靠有關部門，具體負責南繁工作的規劃、組織、協調等工作；安排專項資金，在海南建設穩定的南繁基地。
2、加強魚池改造。我省精養魚池大部分是上世紀八十年代開挖修建的，由于多年來投入改造的資金相當有限，池塘坍塌、淤泥沉積，呈老化狀態。據初步統計，全省精養魚池淤塞老化嚴重的池塘占精養魚池總面積的70%左右。精養魚池淤積老化對漁業生產帶來很大影響：生產能力下降，產量相比減少50%以上；病害嚴重；養魚效益下滑。據了解，不少省份為解決魚池退化問題設立了專項改造資金，如江蘇省級財政從2007年開始每年拿出1億元專門用于池塘改造，廣東省每年拿出5000萬元開展池塘改造，浙江省每年拿出6000萬元實施精養魚池升級改造。建議我省參照外省作法，安排專項資金，按照省地分擔的原則，按4:6的比例對全省約200萬畝退化魚池分批分期進行改造。
3、加強家禽育種工作。我省是畜牧大省，生豬品改一直走在全國前列，而家禽育種工作滯后，特別是水禽發展與千湖之省不相匹配，鴨、鵝種苗越來越不能滿足生產需要。建議省政府把家禽業作為一個大產業來抓，加大對家禽地方優良品種種質資源保護力度，拿出專項資金實行以獎代補，加快家禽品種選育與繁殖。
（五）農村土地承包經營權流轉方面
1、加強組織領導，建立健全服務體系。目前農村土地流轉大多還處于自發階段，缺乏土地流轉中介組織和支持農村土地流轉的重要措施，希望流出土地的農戶找不到流轉的對象，希望擴大經營規模的農戶和單位又找不到要流轉的土地，流轉雙方信息不暢通影響了農村土地的流轉。為此建議：一是市、縣、鄉都應成立由黨政分管領導掛帥的領導小組，組建工作專班，積極探索，大膽試驗，創新機制，完善制度。二是建立縣有土地糾紛仲裁委員會、鄉設土地流轉服務中心、村聘土地流轉信息員的三級服務網絡，全方位指導和服務土地流轉工作。
2、加強宣傳教育，倡導土地流轉。近年來，中央和省出臺了相關文件，對規范土地流轉工作起到了重要作用，但大多數地方重視不夠，認識不到位。有的基層干部認為農戶作為土地流轉的主體，流轉土地應是農戶自己的事。基層對土地流轉工作指導不力，宣傳不到位，對土地規范流轉造成了一定的影響。建議加大土地流轉相關政策法規的宣傳教育力度，使廣大干部群眾提高對土地流轉重要性、必要性的認識。一方面要使各級黨委、政府把引導農村土地流轉，推進適度規模經營切實提到重要工作日程上來，結合本地實際，積極探索有效途經，既防止越俎代庖搞強制命令，也不允許放任自流。另一方面，要幫助農民分清“流轉”與“失地”的本質區別，消除顧慮。
3、出臺政策，鼓勵扶持土地流轉。一是出臺財政扶持政策。財政每年應在有關土地收入分配用于支農的資金中安排一定額度，用于鼓勵流轉農村土地、壯大規模經營主體、培育重點產業、發展龍頭企業和農民專業合作社以及種養大戶，對流轉或規模經營達到一定規模和年限的給予一次性獎勵，對土地流轉規模經營管理工作包括農村土地糾紛仲裁工作安排一定額度的專項經費。二是出臺項目傾斜政策。土地開發整理、標準農田建設、農業綜合開發、農業板塊建設等項目資金應與農村土地流轉和規模經營緊密結合，捆綁使用，對已形成規模經營的地方要優先立項，以不斷改善和優化基礎設施條件。
4、探索建立農村社會保障機制和農業保險機制。目前，由于農村醫療保險、失地保險和養老保險等各項社會保障制度還沒有建立健全，土地作為農民就業和社會保障的功能仍發揮著極其重要的作用，農民對土地的依賴度較高，這對當前農村土地流轉工作造成了不利影響。因此，各級政府都應積極探索建立農村社會保障機制和農業保險機制，保證土地轉出戶老有所養、病有所醫、失業有低保，使他們安心轉移到二、三產業；降低轉入戶農業生產及市場風險，使他們放心從事農業生產經營。
5、規范土地流轉行為，探索土地流轉新途徑。我們了解到，不少地方農村土地流轉主要由農民自發進行，大部分是口頭協議，未通過流轉合同來規范雙方的權利義務，糾紛隱患較多。據對我省部分縣市的調查，有77.8%的農戶反映土地流轉是農民自發組織的，有19.7%的農戶反映是村里組織的；有76%的農戶反映確定土地流轉只是口頭協議，只有13.5%的農戶反映簽訂了流轉合同，還有6.7%是通過第三者證明的。建議我省結合實際，盡早出臺《中華人民共和國農村土地承包法》實施辦法，以法規的形式規范土地流轉行為。同時，要充分尊重農民群眾的創造性，鼓勵他們在依法、自愿、有償原則下創新流轉機制。學習借鑒外省土地流轉方面的經驗，培育土地流轉市場，倡導發展土地股份合作社。
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