段緒慧
土地是農民賴以生存的基礎。尊重市場規律,按照效益優先原則,在穩定家庭聯產承包責任制基礎上,創新土地經營機制,探索土地使用權流轉,是發展現代農業的客觀要求。開展宣恩縣農村土地經營權流轉調研工作,其目的是為了弄清我縣土地流轉現狀,總結經驗,發現問題,提出對策和建議,為縣委、縣政府科學決策建言獻策。同時,通過對宣恩縣農村土地經營權流轉的個案分析,能夠為省委、省政府制定相關政策措施提供參考?,F將調研情況報告如下:
一、宣恩縣土地經營權流轉概況
(一)土地流轉基本情況及特點
我縣是一個典型的農業縣,農業經濟占全縣經濟總量的比重較大。全縣轄9個鄉鎮,279個行政村,2676個村民小組,總人口35.33萬,其中農業人口32.81萬,農村勞動力16.73萬,全縣共有耕地48.59萬畝,農戶承包面積37.43萬畝。目前,我縣土地流轉工作還處于起步狀態,在相關部門登記備案的流轉土地只有3615畝,直接帶動農民增收236.36萬元。大多數土地流轉是在農戶之間自行協商進行,致使全縣土地流轉情況難以準確統計。根據調查了解的情況分析,我縣實際土地流轉量約占農戶承包面積的8%到10%左右,主要有出租、轉包、轉讓、入股等幾種流轉形式,并具有以下特點:
一是自由流轉。這種情況主要是外出務工或勞力缺乏戶,將承包地全部或部分臨時轉包給本地或鄰組農戶,流轉條件及利益關系雙方達成口頭協議,沒有書面合同約束,也不經過發包方,目前,這種以農戶之間小規模自行商議流轉的比例較大。
二是向企業、專業合作社、產業大戶長期流轉。這是我縣目前相對比較規范的一種流轉形式,流轉雙方簽定了書面協議,有的在相關部門辦理了備案。據了解,我縣共有各類專業合作社54個,種植面積在50畝以上的經營大戶50多戶。
三是政府主導流轉。一方面為了主導產業或農產品加工企業的發展,由政府出面,引導農戶將土地向企業、專業合作社和經營大戶流轉。另一方面,為了落實扶貧開發和移民搬遷工作,通過政府協調將一些農戶多余的耕地向搬遷戶流轉。
(二)土地經營權流轉的主要經驗
一是通過農村土地經營權的流轉,較好地解決了有地無人種、有人無地種的矛盾,維護了土地關系和農村社會穩定。尤其是對部分無務工經商技能、又缺乏向非農產業轉移條件的農戶來說,通過土地經營權流轉使他們得到了實惠。
二是通過農村土地經營權流轉,促進了農村勞動力的轉移,推動了農業產業結構的調整和農民收入的增加。承包土地通過流轉,不僅使農民能夠安心從事非農產業,尋求新的發展門路,還能夠通過土地流轉從中獲得租金,增加了他們的收入。
三是通過農村土地經營權流轉,為促進農業規模經營提供了土地資源保障,為引進人才、資金、技術和管理提供了載體,推動了城鄉要素的合理流動,促進了農村產業化經營的發展。四是通過農村土地經營權流轉,促進了一部分有技能、有經濟頭腦的農民,離開土地到集鎮去開店辦廠、從事二三產業,加快了城鎮化建設步伐。五是通過農村土地經營權流轉,提升了農業科技應用和機械化水平。流轉土地集中在大戶手中,不僅促進了種植新技術的推廣應用,而且土地的規模經營也為提高機械化水平創造了條件。近幾年來,我縣的農業機械化水平有了較大提高,有力地促進了農業的發展。
二、土地經營權流轉過程中存在的主要問題
根據調查,當前我縣在推進土地流轉方面也存在一些問題和不足,主要表現在以下幾個方面:
(一)規模流轉比例偏小
推進農業適度規模經營,提高農業生產經營水平,是新農村建設和現代農業發展的客觀要求。這些年來,我縣土地流轉雖取得一些成績,但局部流轉規模偏小,流轉面積絕大多數都在100畝以下,還有許多土地流轉是以農戶為單位進行的,這就影響到農業規模經營,與現代農業的發展要求還有較大差距。
(二)土地流轉載體缺位
土地流轉必須要有一個交易的載體,為交易雙方提供場所、信息和規則。目前,我縣鄉鎮還沒有形成真正意義上的流轉市場,想轉出的農戶一時難以找到合適的對象,而有能力的經營大戶卻苦于和一家一戶協商,費時費力,不能保證成塊連片規模開發。隨著農村生產力的提高和城鄉二、三產業的發展,進入市場流轉的土地會逐漸增多,如不盡快建立土地流轉載體,仍由農民進行盲目的交換,勢必增大流轉交易成本,影響土地流轉速度、規模和效益,從而制約土地資源的有效利用。
(三)土地流轉中介服務落后
從我縣的情況來看,還沒有建立土地流轉服務平臺和操作機構,而農民群眾由于受自身素質的局限,難以獨立完成土地流轉的全部過程,特別是一些專業性較強的環節,如評估土地經營權的價值、簽訂流轉合同等,需要得到中介機構的服務。由于農民群眾的需求與政府的服務存在著不適應性,使得土地供求雙方的信息不暢通,阻礙了土地的有效流轉。
(四)土地流轉后存在不穩定性,矛盾糾紛隱患突出
其一,隨著國家政策調整和農產品價格上揚,激發了農民對土地的投資熱情,爭要承包地、要回流轉地、要求提高流轉土地價格等情況時有發生,導致與轉入方發生矛盾糾紛。其二,我縣的縣域經濟發展還比較滯后,部分農民轉移就業不充分、不穩定,仍然把承包地看作生存的“活命田”,不敢離開承包地,妨礙了集中連片的土地流轉。其三,流轉雙方法律意識淡薄。在流轉過程中,多數都是口頭協議,沒有簽訂流轉合同和在相關部門備案,一旦引發糾紛,流轉雙方的利益無法得到保障,并給調解仲裁帶來難度。有部分受讓方甚至隨意改變流轉土地用途,沒有落實相應的復耕措施,掠奪式經營方式仍然存在。在調研過程中發現有的流轉土地雙方簽訂流轉合同期限為50年,年限最長的為70年,與土地二輪承包期限嚴重不符。還有的流轉土地是用于建房等非農業用途,違背了國家的土地政策。
三、建立和完善農村土地流轉體系的對策建議
農村土地經營權流轉,是推進農業結構調整,創新農業經營體制,促進農業增效、農民增收的有效途徑。為加快推進土地流轉,發展農業適度規模經營,特提出以下建議。
(一)切實規范土地流轉管理體系
一是加強土地流轉程序管理。土地流轉當事人經平等協商達成一致意見后,雙方應當簽訂書面合同,并報鄉鎮農業承包合同管理機構審查、簽證和登記。明確農戶在土地轉讓中的主體地位,堅持依法、自愿、有償的原則,禁止村級組織代替農戶或越過農戶對外簽訂流轉合同。對合同條款不清、有失公平的,要引導雙方重新簽訂。對流轉程序違背政策法規的,要及時提出糾正或整改意見。
二是加強土地流轉登記管理。按照規定的程序登記、備案,可以增強農民進行土地流轉的安全感,擴大流轉規模,同時也便于政府了解掌握土地流轉的實際情況,制訂正確的政策措施。因此,必須加強土地流轉登記管理,流轉合同必須經過有關機構的審查、簽證和登記。
三是加強土地流轉合同管理。合同檔案是土地流轉的原始依據,應妥善進行管理。農業承包合同管理機構對流轉合同的內容要進行審查、簽證和指導,提高合同的合法性;要統一制發流轉合同文本,提高合同的規范性;設置專門的合同檔案管理專柜和專門的管理人員,完善流轉合同的立卷、歸檔和查閱工作,提高合同的安全性。
(二)積極培育土地流轉市場體系
一是健全土地流轉服務平臺。建立縣級土地流轉服務中心、鄉鎮級土地流轉服務站、村級土地流轉服務組的三級中介服務網絡,建立土地流轉信息庫,開展信息咨詢、評估、協助辦理手續等服務。強化政府部門服務職能,與土地規模流轉需求主體建立定點聯系制度,優先為農業龍頭企業、專業合作組織提供技術培訓和信息咨詢服務。加強基層組織的服務功能,鄉鎮的村經濟合作社和土地流轉服務組織要積極為流轉雙方提供流轉供求信息、政策咨詢、合同簽訂指導和流轉協調方面的服務。
二是建立土地流轉信息網絡。建立縣級土地流轉信息平臺,使廣大農戶和有意投資農業的經營者能及時、準確獲取可靠信息,溝通市場供需雙方的相互聯系,切實解決土地流轉信息不暢、配置不佳等問題。土地流轉信息平臺應根據本地實際設置土地轉出、轉入、政策宣傳等板塊,發布土地經營權對外轉出和轉入土地經營權意向的信息,宣傳有關政策和法律法規。
三是建立土地流轉調節機制??h鄉兩級政府應當對土地流轉的規模作出適當限制,設置合理的條件,既要防止土地使用權過于集中,以調節土地流轉過程中的壟斷和不公平現象,又要防止土地流轉后改變其農業用途和掠奪式開發現象的發生,確保農民利益不受損害。
(三)加快建設土地流轉促進體系
一是大力培育規模經營主體。要著力培育一批具有現代經營理念的新型農民,提高他們開展規模經營的能力,使他們成為推進土地規模流轉的主力軍;扶持發展一批農業龍頭企業、農業專業合作組織,鼓勵他們通過土地流轉建立自己的農業生產基地;鼓勵工商企業積極參與土地流轉,投資發展效益農業,開發特色農產品,創特色品牌。
二是著力推動農民轉移就業。要通過推動農民轉移就業,讓他們具有穩定的非農收入,為土地流轉創造條件。其一,拓展農村勞動力轉移就業空間。大力發展農村二、三產業,深入推進農業產業化經營,結合新農村建設,積極推進農村城鎮化,促進農村勞動力向二、三產業轉移。其二,建立健全以政府為主導、社會中介為補充的勞動力就業服務體系,形成多形式、多層次、有保障的勞務輸出格局。其三,加強農村勞動力培訓。創新培訓形式,整合培訓資源,廣泛實施農村勞動力轉移培訓工程,著力提升農村勞動力的就業能力和水平,通過勞動力的轉移就業,為土地流轉創造條件。
三是加強農村社會保障工作。通過健全社會保障制度,從根本上增強農民離土的安全感和抗拒市場風險的能力,要建立多層次農村社會保障體系,包括農村最低生活保障、社會保險、大病救助、子女教育、農民工保護等,逐步弱化土地的福利性和社會保險功能,為土地出讓者解決后顧之憂。
發言人單位及職務:省政協常委、宣恩縣人民政府副縣長