湖北省政協人口資源環境委員會 九三學社湖北省委員會
積極穩妥推進農村土地流轉，發展多種形式的適度規模經營，是推進農村改革發展的重要內容，是實現省委提出的農村面貌三年明顯變化、五至七年大變化的重要途徑。2009年6月下旬，省政協人口資源環境委員會和省九三學社組織聯合調研組，在鄭心穗副主席帶領下，赴省直有關部門和荊州市、孝感市，就我省農村土地流轉與農業規模經營情況進行專題調研。現將調研情況及建議報告如下：
一、當前我省農村土地流轉及規模經營基本情況
我省二輪延包農村土地總面積為4372.16萬畝，承包農戶總數為938.62萬戶，戶均占有承包地4.66畝。近年來，隨著大批農民工進城務工經商和農業產業化的發展，我省農村土地承包經營權流轉及農業規模經營的主要特點是：
1、流轉速度明顯加快。2007年底全省家庭承包耕地流轉總面積114萬畝，占家庭承包耕地面積的2.64%，2008年底流轉總面積達到297萬畝，占家庭承包耕地面積的6.8%，截止今年4月底，流轉總面積接近371萬畝，占家庭承包耕地面積的8.4%，流轉比率接近于全國8.8%的平均水平。在不到兩年半的時間內，我省農村土地流轉面積增加了257萬畝，流轉年均增長率達到了80.4%。
2、流轉規模日益擴大。耕地由農戶間小范圍流轉逐步轉變為分散的農戶土地向規模經營主體集中，由過去村組內流轉逐步發展到跨村、跨鄉甚至跨縣流轉，通過流轉形成規模經營的比重在增加，規模在擴大。今年通過流轉實現適度規模經營的耕地面積達到187萬畝，占流轉總面積的50.5%，占家庭承包經營耕地面積的4.2%。其中，規模在30—100畝的經營面積接近121萬畝，規模在100—1000畝的經營面積超過45萬畝，規模在1000畝以上的經營面積接近21萬畝。
3、流轉進程逐步有序。我省規范流轉力度加大，主要是依托經管機構建立流轉服務體系，加強流轉管理和服務，今年全省共建立各種鄉鎮流轉服務組織300多個，各類村組流轉服務組織2500多個，還聘請了大量流轉信息員。流轉雙方保護自身權益的意識也在不斷增強，越來越多的流轉都簽訂了合同，2007年簽訂流轉合同23萬多份，2008年增加到39萬多份，今年截止到4月底已增加到93萬多份。
4、流轉形式呈現多樣。我省土地承包經營權流轉有轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種形式，其中以轉包和出租為主，目前轉包達到169萬多畝，占流轉總面積的45.6%，出租達到116萬多畝，接近流轉總面積的31.4%，轉讓、互換、入股等其它方式共流轉土地85萬多畝，占流轉總面積的23%。可見，以不改變承包經營權權屬關系、期限更靈活、手續更簡便為主要特征的轉包、出租等傳統流轉方式更受農民的青睞。
5、流轉向規模經營傾斜。隨著現代農業的發展，流轉已不再限于單個農戶之間，龍頭企業、專業大戶、農民專業合作社、農機專業服務組織等規模經營主體越來越多地參與到土地流轉中來，2008年底，流入專業大戶的土地面積達到37.43%，流入合作社的達到11.06%，流入龍頭企業的達到10.36%，流入家庭農場的達到9.27%。如應城市50畝以上的規模經營面積達到42317畝，占流轉面積的69.7%。
6、土地流向特色農業。受流轉收益因素驅使，近年來農村土地集中流向特色農業等優勢產業的趨勢越來越明顯。據2008年6月統計，流入企業等規模經營主體的土地用于種糧的不到35%，其余65%以上的流轉面積都用于發展特色農業等優勢產業，城區附近鄉鎮土地流轉用于經營特色農業的比例更高。如沙市區培育了蔬菜瓜果種植、畜禽和水產養殖等專業村14個，建設了1000畝以上的種養示范基地6個，集中連片面積達2萬多畝。
7、地區流轉發展不均衡。一方面，經濟發達程度決定流轉速度與規模，如武漢城市圈內的9個市有6個市土地流轉面積超過家庭承包耕地面積的10%以上，而經濟發展較慢、交通不便的恩施流轉面積不到4%，其它如十堰、黃岡等類似地區也都在8%以下。另一方面，農業生產布局也影響土地流轉速度，如糧食主產區的襄樊、隨州土地流轉分別只占耕地總面積的2.3%和1.5%，而以發展種養等特色產業為主的地區土地流轉規模明顯擴大，如天門、鄂州、武漢等地流轉面積超過家庭承包耕地面積的20%以上。
二、存在的問題、困難及原因
我省通過開展農村土地流轉，發展農業適度規模經營，加快了農村勞動力的轉移，解放了生產力；部分解決了秋冬慌田現象，提高了土地的綜合利用效率；承包方通過規模經營，降低了生產經營成本；流轉方通過外出打工或從事其他產業，增加了收入。但我省農村土地流轉和農業規模經營工作中也還存在一些問題和困難，需要給予足夠重視，并逐步加以解決。
1、流轉速度仍然不快。雖然近年來經過各方努力，我省總體上土地流轉速度較快，但與我省新農村建設的要求相比仍有較大差距，不能適應現代農業發展需求。如安陸市近年來土地流轉步伐減緩，有些村組出現土地“回流”現象。該市木梓鄉2007年土地流轉面積7655畝，2008年近剩下1066畝。究其原因，主要存在五大障礙：一是人多地少，農民對土地的依賴心理強，往往將流轉與失地劃等號，而目前又缺乏有效途徑減輕農民對土地的依賴程度。二是勞動力轉移不夠。盡管我省每年有一千多萬農民工外出就業，但由于工作不穩定，不少農民工對在城市就業感到不踏實，金融危機后這個問題更突出。三是流轉信息障礙。我省絕大多數鄉鎮尚未建立土地流轉市場，缺乏公平交易的平臺，流轉信息不對稱，服務不到位，造成想流流不出、想轉轉不進的現象。四是流轉效益障礙。由于農業是弱勢產業，土地流轉收益較低，一般是100到300元，達到600元以上的很少，一家只有幾畝地，即使流轉出去，與自己精耕細作相比效益不明顯甚至還低。五是流轉糾紛障礙。由于有一部分流轉不規范，造成很多問題，地方和農民都怕矛盾、怕麻煩，擔心土地流轉出去以后回不來或者被破壞。
2、不規范流轉還比較突出。主要表現：一是程序不規范，自發流轉大多是口頭約定或電話委托，很少告知發包方，基本上不到鄉鎮備案，這類流轉特別容易引發糾紛。二是合同簽訂不規范，較大規模的流轉基本都不是按要求由流轉雙方直接簽訂合同，而是采用從企業→鄉鎮→村組→農戶的模式簽訂合同，而且很多合同條款不全，對市場變數和糾紛處理考慮不周，埋下了糾紛隱患。三是大規模流轉中存在行政干預，主要是鄉、村兩級干部干預過多。造成土地不規范流轉的主要原因：一是農民法律意識不強，通過正式合同方式保護合法權益的意識淡??；二是片面追求規模，特別是一些地方將流轉面積作為政績考核指標，為招商引資，靠行政手段強制、低價、長期限流轉農戶承包地。
3、農民土地權益缺乏保障。主要表現在流轉價格低、期限長。主要原因：一是缺乏價格評估機制，主要是缺乏土地流轉收益評估及價格指導機制，造成價值與價格不對等，農民土地流轉收益無法有效保護；二是缺乏收益調整機制，流轉合同中普遍缺乏收益保障條款，沒有土地收益調整辦法。從調研情況看，目前大宗土地流轉約定年限大多在20—30年，流轉價格從頭到尾一個樣，而合同中基本沒有流轉價格調整的條款。如據省農業部門材料顯示，江夏區安山鎮新開發3000畝花木基地，每畝4600元流轉費買斷30年經營權，其中農戶得到4000元，區里300元，鄉里300元，農戶平均每畝每年僅有133元。土地作為農戶的基本收入來源，由于物價變化，30年后每畝130多元的購買力可能貶值很大，農民的流轉收益存在潛在的風險。
4、規模經營水平低、比較效益不明顯。主要表現：一是轉入方為大戶或公司企業的不多，采用先進實用技術能力不夠，仍然以傳統的粗放式經營為主。二是規模經營面積不大，多數是轉入幾畝、幾十畝，規模效益不明顯。三是現代農業觀念、服務體系還沒有完全建立起來，農業靠天吃飯的特性依然明顯，農業經營者抵御自然災害能力弱，適應市場變化能力不足。
5、管理體制不順、經費不足。主要表現：一是土地所有權和土地承包經營權分開管理，造成土地用途監管的空當和漏洞。二是資金由財政、國土、農業、水利等部門分別管理，缺乏有效的資金整合使用機制。三是我省承擔土地流轉管理的經管部門力量薄弱，且與市州經管局同級，管理不順；市（州）、縣（市、區）經管局有的在農辦，有的在農業局，有的在財政局，只有少數是獨立建制；鄉鎮經管站多與財政所合并成財經所，一般只有1—2人，且無土地承包及流轉管理工作專項資金。
四、幾點建議
調研組認為，當前我省農村土地流轉還基本上處于初級階段。隨著工業化進程的加快，農村土地流轉將會持續規范開展，農業適度規模經營將會加快推進。在土地流轉過程中，我們必須擯棄無所作為的思想，而應解放思想，大膽創新，積極、主動地引導、推動和宣傳，加強對土地流轉工作的管理；必須摒棄越俎代庖、拔苗助長式的作法，不搞政績工程、面子工程，不樹典型、造樣板，不搞強迫命令、達標考核，而應因地制宜、分類指導，穩步推進土地流轉、發展適度規模經營。從這一指導思想出發，調研組提出以下六點建議：
1、大力培育農業規模經營主體。一是結合農業主導產業發展規劃和“一村一品”布局，大力發展具有地方特色和優勢的農業產業，積極培育農村各類規模經營主體，不斷壯大產業基地規模。二是積極扶持專業合作組織、專業大戶和家庭農場的發展，從工商登記、銀行貸款、稅收優惠、財政扶持、保險保障、項目支持等方面提供幫助。三是鼓勵現有的龍頭企業與基地農民建立緊密合作關系，按照“公司+基地+農戶”的產業化經營模式，開展土地股份化合作嘗試，按照市場機制將承包農戶的承包地折價入股或者量化成股份，實現生產要素的合理配置，形成風險共擔、利益均沾的利益共同體。四是鼓勵社會資本和城市工商企業到農村承租土地，單獨興辦或與農民聯辦農業企業，并按照促進民營企業發展和促進中小企業發展的相關政策予以支持。五是加大農業項目招商引資力度，用大項目和農業產業化龍頭企業帶動土地適度規模經營；鼓勵龍頭企業以兼并、收購、參股等方式擴大生產經營規模，培育發展一批大中型龍頭企業集群。
2、引導規模經營向現代農業發展。一是把促進土地承包經營權流轉與興辦農業示范園區結合起來，與特色板塊基地建設工程、高產農田建設工程、“雙低”改造工程、萬畝全程機械化工程等結合起來。二是引導規模經營者運用和推廣先進實用技術，全面實行農產品標準化生產，提高農產品科技含量和市場競爭力。三是引導規模經營者建立現代市場農業理念，提高農民組織化程度，探索建立農產品產前、產中、產后一條龍式的市場經營模式。
3、建立土地流轉激勵機制和擔保機制。一是各級財政應逐步加大對農村土地流轉的投入，建立土地流轉專項資金，鼓勵、扶持農村土地流轉工作。比如，對流轉期限較長、規模經營面積較大的經營主體，在安排農業項目時優先考慮，優先享受農業產業化扶持政策，并給予一定的資金補助。二是將土地整理、農田水利建設等專項資金與集中連片的土地流轉項目捆綁起來，扶持發展適度規模經營。三是對土地流轉的流出方適當給予獎勵；對流入方，即規模經營主體，應從產業上給予扶持，如在種子、農機、標準化、產業化項目等方面提供支持。四是提供信貸支持，把參與規模經營的產業化龍頭企業、種養大戶、農民專業合作社等納入農村信用合作社和融資擔保機構服務范圍，對實力強、資信度好的規模經營主體給予一定的信貸授信額度，允許規模經營主體以聯保等形式辦理貸款。五是建立農業災害風險補償基金、農作物病蟲害保險基金等，為規模經營者提高農業風險擔保。
4、建立健全農村土地承包經營權流轉服務和管理體系。一是建立縣、鄉、村三級服務體系?？h市依托經管局建立土地流轉監管機構，加強土地流轉監管，協調跨區域流轉項目，查處違規流轉行為；鄉鎮依托財經所（經管站）搭建鄉鎮土地流轉服務和交易平臺；有條件的地方可探索建立土地流轉市場，先按市場價格代收流出土地，向土地流出方預付一定的“預付金”，待流轉出去后付清全部款項；村級設信息員收集信息、上報和組織村內農戶間土地流轉業務。二是制定湖北省農村土地承包經營權流轉的指導意見，積極推行省農業廳制定的規范流轉合同文本（鄂農經發\[2007\]15號），建立流轉合同鑒證和登記備案制度，加強對農村土地承包經營權流轉的規范管理。三是建立農村土地承包經營權流轉維權保障制度，實行市場準入、項目論證、價格評估和用途管制制度，嚴防市場風險，維護農民權益，保障土地的農業用途，保障國家糧食安全。四是建立健全農村土地承包經營糾紛仲裁機制，努力形成調解、仲裁、司法多途徑、多層次化解農村土地矛盾的有機整體；組建農村土地承包經營糾紛仲裁委員會，依托經管部門設立常年辦事機構開展工作。
5、建立推動土地流轉的長效機制。一是鼓勵和引導農民進城務工或自主創業，對全部轉出土地的農戶給予一定的補助；加大農民工就業培訓力度，搞好就業指導和維權服務；大力發展就業容量大的二、三產業，促進農村勞動力向非農領域穩定轉移。二是積極推進戶籍制度改革，取消對農民進城的各種限制，鼓勵農民進城安家落戶；將已經放棄經營土地、進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系。三是建立完善農村社會養老保險制度和農村合作醫療制度等社會保障體系，消除農民離土離鄉后的后顧之憂。四是落實農村居民最低生活保障制度、農民工養老保險制度，逐步探索以土地承包經營權置換社會保障、以農村宅基地使用權及其房屋產權置換城鎮社區住房的有效辦法。
6、加強農經隊伍建設。一是整合農業經管力量，形成上下統一、運轉協調、手段有力的工作機構。二是建立健全農村土地糾紛調解仲裁體系，并保證其具有穩定的工作經費。三是加強鄉鎮基層農經隊伍建設，保證人員數量，理順工作關系，落實工作經費。
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