民進湖北省委員會
統籌城鄉就業問題，是針對我國在特定歷史時期存在城鄉勞動力市場分割，國家在考慮和對待城鄉就業關系上一度重城市輕農村，在促進就業方面以城市就業形勢穩定作為優先目標，以及多年來形成的城鄉居民在就業體制、就業政策上不統一、不協調等特定的歷史和現實情況下提出來的。
2000 年8 月，國家七部委聯合發出了《關于進一步做好農村勞動力開發就業試點工作的通知》，要求有條件的地區先行試點探索統籌城鄉就業的途徑，實現城鄉勞動力市場的真正融合，取得經驗后再向全國其他地區推廣。進入21 世紀后，國有企業改革取得重大進展，擴大內需、維護社會和諧穩定、縮小城鄉差別、滿足國際制造業向中國轉移對勞動力數量和質量的要求等都對城鄉統籌就業提出了現實的要求和全新的內涵。中共十六屆三中全會明確提出了統籌城鄉發展的要求，統籌城鄉就業不僅是統籌城鄉發展的重要內容，而且也貫穿于其他幾個重要統籌之中。中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，進一步提出了“構建社會主義和諧社會”的重要論斷。根據這些精神，各地從2005年開始了城鄉統籌就業的試點工作。城鄉統籌就業的提出和工作的開展，標志著我國的勞動就業制度改革開始向新的廣度和深度發展，它對于完善我國適應社會主義市場經濟體制的就業制度、促進我國經濟社會持續健康發展、加快城鎮化建設步伐、推進社會主義新農村建設、建設和諧社會、全面實現小康都具有深遠的意義。特別是在當前受國際金融危機的影響，許多企業尤其是外向型企業經營困難，就業形勢嚴峻，對城鄉統籌就業提出了新的要求，通過城鄉統籌解決好就業問題，對于實現經濟社會又好又快發展具有重要的現實意義。
一、我省城鄉統籌就業的基本情況及存在的主要問題
（一）城鄉統籌就業的基本情況
城鄉統籌就業，包括兩個層次的內涵：第一個層次，就是要把城鄉統籌就業作為統籌城鄉經濟社會發展的重要內容，置于國民經濟和社會發展總體規劃和戰略之中，從國民經濟和社會發展的全局高度一體化地考慮就業與產業政策、投資政策、外資政策、社會事業發展政策等的關系，實現就業與宏觀經濟和社會發展的良性互動。第二個層次，就是要兼顧城市就業和農村就業，并且把城市就業和農村就業作為一個有機的整體來看待，立足于城鄉就業的內在聯系和相互作用， 適應和促進工業化、城市化、市場化和現代化的進程，實現城鄉就業的統籌規劃、良性互動和整體健康發展。這兩個層次密不可分，缺一不可。根據我們對省內隨州和襄樊兩市城鄉統籌就業工作情況的調查分析，我省城鄉統籌就業具有以下特點：
1、政府推動機制基本形成。從調查情況看，不少地方成立了城鄉統籌就業的專門領導機構和工作機構，政府是城鄉統籌就業的發起者、推動者、政策制定者和落實者。因此，城鄉統籌就業是以政府為主導推動的，政府行為是否合理是城鄉統籌就業成功與否的關鍵。
2、市場導向的就業機制基本確立。目前，我省由于農村富余勞動力較多，需要轉移的農村勞動力也較多。因此，不少地方通過打“游擊戰”的方式向外輸出勞動力，依靠體力打工和勞務輸出緩解了本地的就業壓力，也培養了競爭就業的意識。如隨州市有農村勞動力104.96萬，其中37.66萬人外出務工。襄樊市有農村勞動力197.7萬人，其中71萬人外出務工。但由于外出務工人員主要集中在受國際金融危機的影響較大的東部沿海地區，因此，返鄉回流較多。從2008年9月至2009年元月底，隨州市已有11.3萬務工人員返鄉，占外出務工人員的30%。在返鄉人員中，因金融危機原因而企業停產減員的有6.4萬人，占56.6%。到2009年2月底，襄樊市返鄉農民工總數已達15.6萬人，占轉移就業人員的17.9%。從地域看珠三角返鄉9.2萬人，長三角返鄉3.6萬人，其他區域返鄉2.8萬人；從行業看，從事電子、加工、建筑、紡織等行業的回流人員比重較大，占80%。從年齡層次看，返鄉人員以40—50歲的大齡農民工為主。返鄉農民工的增加，逐步使人們對本地建立市場導向的城鄉統籌就業機制有了新的認識。
3、統籌就業的政策框架基本確立。從被調查地區來看，都從產業政策、戶籍政策、社保政策、就業培訓政策、工商登記政策等多方面出臺了解決城鄉統籌就業的相關政策。從總體看，雖然這些政策在統一協調、綜合配套、因地制宜等方面還有待改進，但經過幾年的開展，城鄉統籌就業的政策框架已基本確立。
（二）城鄉統籌就業存在的主要問題
1、制度創新不夠。一是城鄉戶籍二元分割局面仍未完全消除。現行就業機制的主要弊端是城鄉人力資源管理體系二元分割，對城鎮居民和農民實行不同的就業和社會保障政策，由于農民身份和社會地位也不平等，因此，在就業、教育、醫療、住房和子女醫療等方面都呈現二元化的特征，從而導致城鄉統籌就業難以實施。二是社會保障政策的碎片化不利于城鄉統籌就業。我國社會保障制度雖然經歷了多方面的改革，但社會保障體系覆蓋的仍主要是城鎮職工。廣大農村的社會保障幾乎是空白。由于城鄉社會保障的差異，導致城鄉勞動力流動和統籌就業難以深入開展。三是管理機制不順不利于城鄉統籌就業。由于農村勞動力的管理、開發工作受到各級政府高度重視，因此，一些職能部門結合自身工作職能，積極開展相關服務管理工作，但由此產生了農村勞動力多頭管理、職責不清的局面，并帶來了資源浪費、效率不高等問題。如在農村勞動力統計上，勞動和社會保障部門、農業部門、統計部門和工商部門均開展統計，且口徑不一，數據莫衷一是。四是農村土地流轉制度缺乏實質性創新，不利于農民進行職業轉換，使他們可就業的領域狹窄。此外，工商登記和稅收制度等也需要進行創新，為城鄉統籌就業提供環境。
2、就業服務體系不健全，不能適應城鄉就業一體化的需要。目前大多數基層未能建立勞動力供求信息網絡，僅有的勞動力供求信息，遠遠無法滿足農民工對勞動力供求信息的需求，從而增加了轉移就業的難度。多數人找工作主要靠親戚朋友幫忙，政府組織轉移就業的只占很小比例。就業服務機構亦沒有全面向鄉鎮和村社延伸，大多數貧困地區沒有規范的就業服務機構，沒有經費保障，沒有現代化的信息網絡，沒有專門的職業培訓機構，難以向農村勞動力提供優質、高效的服務，這也在很大程度上制約著農村勞動力的轉移就業。農村勞動力轉移就業穩定性差，制約著勞動生產率的提高，不僅對企業的正常生產經營造成很大影響，也不利于勞動者自身職業技能和工作能力的提高。
3、缺乏城鄉統籌就業的考核機制。我國《就業促進法》規定，國家實行城鄉統籌的就業政策，逐步建立城鄉勞動者平等就業的制度，促進和引導農村勞動者有序就業。但在具體執行過程中，由于各地的具體情況不一樣，利益目標不一致，因此，城鄉統籌就業的效果缺乏從宏觀和微觀兩個層面進行考核評估。如在勞務輸出上，輸入地往往考慮的是自己的用工需要，重點放在外來勞動者的招聘、錄用和辭退方面，而輸出地則將重點放在如何把富余勞動力轉移出去，而不重視勞動力流向何方，做何工作，工資多少。因此，如何結合城鄉統籌就業的內在要求，構建一套科學的考核機制，是今后迫切需要研究和解決的問題。
4、 創業帶動就業的機制沒有很好建立。去年省委、省政府先后出臺了《關于大力實施回歸創業工程的意見》和《關于做好推動創業促進就業工作的通知》，提出實施回歸創業工程和創業帶動就業計劃。根據通知要求，各個地方在放寬市場準入、場所限制、提供融資服務和實行稅收優惠等方面制定了一些政策。但從總體看，創業服務體系還不夠完善，創業服務資源分散，缺少組織聯系性；創業信息溝通平臺還未建立，創業服務的意識仍停留在服務于已經成立的企業市場主體，對于農村勞動力的創業愿望和活動沒有給予前期的重視，缺少配套的政策扶持；對于如何通過創業帶動更多就業更是停留在口號層面，沒有系統的制度安排。
5、城市建設和融資政策不利于城鄉統籌就業。一些地方政府片面的城市建設和商業發展政策不僅阻礙甚至減少了就業機會，更與城鄉統籌就業的基本精神相違背。如一些城市搞所謂的現代化建設，將小商小販、人力車、街頭攤點、小店小鋪等等，或者拆遷，或者整頓，代之而來的是現代化的百貨商店、超市、連鎖店等。有的政府部門為了便于管理，急于將農業集市貿易改為現代化的超市和連鎖店。這些做法不僅損失了大量的就業機會，而且又借加強管理的名義收取高昂的費用。從融資政策看，雖然現在已向中小企業甚至向農民開放，但由于擔保的原因，大量中小企業和農民幾乎融不到資。由于中小企業融不到資，不能擴大規模，也損失了大量的就業機會。農民由于融不到資，創業愿望也只能轉化為就業崗位需求。
二、構建和諧穩定就業機制、促進城鄉統籌就業的政策建議
（一）深化體制改革，完善政府在推動城鄉統籌就業中的部門聯動機制
推進城鄉統籌就業，實質上是調整城鄉的就業格局和利益格局，消除城鄉二元體制性障礙，這需要政府在推進城鄉統籌就業過程中發揮主體作用，通過改革制度付諸實施。政府要在以下方面正確發揮好主體作用:一是清理各種不平等的制度，提供平等競爭、沒有政策性歧視的就業環境，使所有公民都有平等的就業機會。二是建立公共人力資源開發體系，進一步強化城鄉勞動者職業技能培訓，增強勞動者特別是農村勞動力進城就業的競爭力。三是建立弱勢就業群體的就業援助制度，對城鄉困難群體提供必要的就業援助，幫助他們順利實現就業，解決他們的工作、生活和保障問題。四是建立城鄉統一的就業、失業登記制度，建立城鄉一體的就業服務平臺，為所有勞動者提供統一的就業服務和管理（享受統一就業優惠政策扶持、統一就業準入、統一失業保障、統一就業培訓）。五是制定宏觀勞動和社會保障政策，促進社會生產效率提高，實現城鄉就業的協調發展和社會和諧穩定。
此外，由于推進城鄉統籌就業涉及到許多部門，因此，加強協調配合和聯動十分必要。政府勞動、農業、教育、建設、扶貧、工商、財稅等部門要就產業發展與創業、就業與培訓以及社會保障等加強部門間的互訪溝通，建立和完善聯席會議制度，擴大交流，減少各自為政行為。各級政府還要提高對城鄉統籌就業的認識，整合資源，按照農業產業化、農村城鎮化、就業非農化、農民知識化、政策制度化的“五化”要求，積極創造條件、搭建共享平臺，協同做好統籌就業工作。
(二)提高經濟發展水平，調整優化產業結構，培育推動城鄉統籌就業的產業發展帶動機制
城鄉統籌就業是與經濟發展水平、經濟結構以及產業結構升級密切相關聯的。只有經濟實力增強到一定程度、產業結構達到一定高度，具備“工業反哺農業、城市反哺農村”的能力后，城鄉統籌就業才具備較好的經濟基礎，就業工作才能得以順利推進。所以在城鄉統籌就業過程中，要加快地區經濟發展，增強城鄉統籌就業的經濟實力。加快產業結構調整，積極推進地區工業化，拓展農村勞動力向第二、第三產業轉移的空間。加強區域分類指導，循序漸進，為城鄉統籌就業打下堅實的經濟基礎。
此外，個體勞動者和中小企業是經濟活動中的弱勢群體，他們需要更多的保護和寬松的政策。因此，要放寬對自由職業者、個體勞動者和微型企業的管理，清理對個體工商戶和中小企業的各種收費，建立備案和非審批制度；要放寬企業注冊登記的各種條件，降低登記成本和門檻，大幅度取消企業注冊登記的各種審批，放寬企業登記注冊經營范圍，縮短登記注冊時間；工商管理部門行政經費由財政預算撥款保障，不得再向個體工商和私營企業收取工商管理、年檢、罰款等費用；要清理政府各有關部門的審批設置，大幅度減少和取消企業投資項目審批，督促大銀行給中小企業貸款，發展為中小企業服務的中小銀行，發展民間中小企業貸款擔保公司，形成中小企業能貸到款的融資格局。
（三）打造城鄉統籌就業的服務體系，建立城鄉一體化的就業服務機制
1、構筑有利于城鄉統籌就業的服務平臺。要按照城鄉勞動力統一市場、統一服務、統一管理的要求，抓好市（州）、縣( 區) 、街道( 鄉鎮) 、社區（村）四級勞動保障服務平臺建設， 形成覆蓋城鄉的就業服務體系。改變原有城鎮化的就業管理服務模式，加快鄉鎮( 街道)和社區（村）勞動保障服務體系建設，構筑健全完善的促進農民就近就地和轉移就業的就業服務平臺，把它作為就業服務功能向鄉鎮( 街道)延伸的基本載體，并力求做到機構、人員、經費、場地、制度和工作的到位。
2、加快勞動力市場信息網絡機制建設。建好城鄉統一的就業信息網絡，這是統籌城鄉就業體制的基礎性工作。政府要投入相應的人力、物力并研制開發相應的軟件，逐步建立公共職業介紹網絡與大型勞動力市場縱橫聯網的勞動力市場體系，使用人單位招用工和勞動者求職能夠得到就地就近的服務。加強勞動力市場信息分析和預測發布，構建城鄉統一的勞動用工信息體系，建立勞動力需求預測制度，發布勞動力需求信息， 引導勞動力有序流動，減少城鄉勞動者就業的盲目性。同時，建立上下聯動、區域互動的勞動力交流制度，以推介會、招聘會、洽談會等有效方式，鼓勵企業吸納更多的農村富余勞動力。此外，要加強區域溝通，及時披露農村富余勞動力資源、技能培訓、自主創業、農民外出就業、回鄉就業等勞動力供求信息，增強勞動力市場宏觀預測、綜合分析能力，提高勞動力市場的運行效率。
3、推進建立健全城鄉統一的勞動者就業權益保障機制。進一步推動就業法制工作，從源頭上維護城鄉勞動者的勞動權益。勞動、公安、工商、司法等部門要加大勞動保障執法力度，加強對勞動力市場和勞務中介組織的監管，認真清理整頓勞動力市場，依法嚴懲侵害勞動者特別是農民工權益的行為。各用人單位也應嚴格按照《勞動法》和《勞動合同法》的規定，簽訂勞動合同，繳納社會保險， 及時足額發放工資。各級工會要保障落實勞動者享有《工會法》賦予的權利，重點做好農民工加入工會的工作，依法維護其合法權益。勞動保障及有關部門要加大農村勞動力轉移就業過程中的維權力度，建立針對農民工和就業困難群體的法律援助制度，依法處理勞動違法行為，不斷凈化就業環境。
4、推進城鄉一體化職業培訓，創新城鄉統一的職業培訓機制。制定城鄉職業培訓規劃，建立和完善覆蓋城鄉的社會化培訓網絡，并使勞動力市場與培訓市場聯接，形成城鄉勞動力資源整體開發的有機體系。在培訓對象上，要特別重視對農村富余勞動力尤其是農村青年進行符合市場需求的職業技術教育和技能培訓，這既是提高其就業能力、實現向非農產業和城鎮轉移的關鍵，也關系到城市產業提高競爭力，有利于解決勞動力市場的結構性矛盾。因此，“能力+結構+城市化”應作為城鄉統籌、和諧就業的基本模式。在培訓方法上，要大力推進職業培訓機構和相關企業合作，發展訂單式培訓，促進技能培訓和就業的有機結合。此外，要加強推進勞動預備制度、職業資格證書制度和就業準入制度，建立“培訓—認證—就業”一體化機制，引導城鄉勞動者提高職業技能，增強城鄉勞動者就業競爭能力和就業穩定性，促進勞動者實現素質就業。
（四）深化改革，建立規范的勞動力市場管理機制
1、擴展和完善創業扶持政策體系。開展全民創業活動，制定實施全民創業統一規劃，制定扶持政策，營造創業環境，通過創業帶動更多勞動者實現就業。在稅費減免、資金信貸、場地安排等方面制定鼓勵扶持外出務工者返鄉創業的優惠政策和辦法。在人口管理、教育和住房等多方面為返鄉創業人員提供便利條件和創業指導服務。加強宣傳和推介返鄉創業典型，帶動更多有條件的勞動者自主創業。建立健全集創業培訓、開業指導、項目推介、專家指導、信貸服務、政策扶持和跟蹤服務于一體的創業服務體系。
2、建立城鄉統一的就業和失業登記制度。要將農村勞動力統一納入就業統計范圍，將農村失業統計與城鎮失業登記合并，設立社會失業率，依托各街道( 鄉鎮)、社區勞動保障平臺，開展城鄉勞動力資源的調查摸底，全面掌握城鄉勞動力資源狀況，對勞動力的綜合素質、男女比例、行業分布、技能程度、收入水平、就業結構以及社會保險參保等情況，建立健全勞動力資源、就業崗位、失業情況統一登記制度，探索建立和完善城鄉統一的就業統計指標體系和統計信息體系。用人單位招用農村富余勞動力， 要與招用城鎮勞動力統一流程、統一方式、統一保障。
3、完善城鄉統籌就業的公共資金保障制度。首先，要將農業技術培訓、農民轉崗就業培訓、務工農民崗位技能培訓、青年農民和農村后備勞動力培訓等培訓支出，列入政府的公共財政預算。其次，要增加對就業服務和勞動力市場監督管理的公共投入。就業服務是政府公共服務的重要組成部分，勞動力市場場所公共設施建設，公共就業服務機構的運轉，市場信息網絡系統的建立，勞動力市場監管的加強，都需要獲得公共投入的支持。特別是鄉鎮勞動就業服務和管理，很不適應實際的需要，很不適應當前就業形勢發展的需要，應該增加編制和經費保障。
4、構建有利于促進城鄉統籌就業的社會保障體系。要盡快構建農村社會保障體系。一是要加快建立農村基本社會養老保險制度，實行“個人繳一塊，政府、集體各貼一塊”的資金籌集辦法，繳納的養老保險金全額記入個人帳戶，一生可隨本人轉移。二是對被征地農轉非人員和進城務工農民，應該與城鎮勞動者一樣參加城鎮職工社會保障，不應區別對待，制造差別。此外，還應建立包括城市失業人員和進城農民在內的就業困難群體扶助體系和制度，對遇到臨時困難的勞動者提供就業援助。
5、建立城鄉平等的就業管理制度。要加快城鄉戶籍制度改革，打破城鄉二元分割，為農村富余勞動力向城鎮轉移大開方便之門，實現真正意義上的統籌城鄉就業；要要鼓勵農民進城落戶，讓城鎮成為農民創業和扎根的新領地。加快撤村建居農轉非人員的身份轉變，將城鎮各項功能延伸到撤村建居社區及人員，真正實現“用人單位自主用工，城鄉勞動者公平競爭就業”的“同城同待遇”。政府還應將促進城鄉統籌就業納入經濟社會發展規劃中，按照“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”的方針統籌城鄉就業。
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