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完善“以錢養事”機制建立新型農業技術推廣體系

2014-09-15 00:55:22  

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民盟湖北省委員會

    2003年以來，湖北省各地依照省委17號文件精神，在全國率先啟動了鄉鎮綜合配套改革，鄉鎮農業四站（農技站、畜牧獸醫站、水產站、農機站）作為鄉鎮的主要事業單位，全部參與了以“兩轉一退”為主要內容的綜合改革，全面實行“以錢養事”新機制。從幾年的運行情況看，改革取得了較好成效，但仍然存在一些突出問題，主要表現在：
    1、鄉鎮站所性質不明，服務人員人心不穩。鄉鎮站、所由事業單位轉為鄉鎮農技中心后，一是單位的性質沒有明確，既不是事業，又不是企業，既不是國有，也不是民營，以致資產及債權債務清算處理不能到位，轉制單位發生新的經營性虧損及民事糾紛沒有承擔的責任主體，國家支農惠農的政策不能在基層有效落實。二是鄉鎮農業技術推廣服務人員由干部身份變為雇傭身份的“社會人”后，穩定隊伍和安定人心缺乏支撐條件，他們主人翁意識弱化，主動性、積極性、創造性淡化，根本談不上農業技術的創新和發揮農技人員的潛能。

    2、公益性農技推廣服務“購買”的方式有待完善。農業生產千變萬化，農業技術公益性服務內容單靠一紙合同是無法概全的。第一，政府“購買”的許多項目不一定都與農民的目前需求相一致，如保證糧食安全等相關的技術推廣工作，是無法用簡單的“購買”來完成的。第二，農技推廣的公益性職能主要包括基礎性的監控服務、集成性的技術推廣、重大突破性的技術試驗示范和公共性的信息服務等，其社會經濟價值難以準確度量，無法按照市場經濟規律定價和“購買”。第三，公益性農技推廣具有很強的專業性和連續性，難以分割零售，用“購買”的方式提供公益性農技推廣服務，必將喪失其普惠性。第四，政府作為公益服務的購買者，卻沒有購買的項目、服務標準、價格等量化指標，可操作性不強。特別是鄉鎮財政普遍短缺的情況下，基本上沒錢養事。

    3、“民辦非企業”的機構性質和“社會人”的崗位導致農技推廣事業后繼乏人。目前在崗的人員主要是上有老、下有小的45歲左右的中年人，新生力量補充難。自1997年國家取消大中專畢業生分配制度以來，全省縣以下農業幾站沒有新進一名大專以上畢業生。基層急盼招聘專業技術人員，但“民辦非企業”的機構性質和“社會人”的崗位，使這些畢業生望而卻步。目前的“選調生”、“三支一扶”、“大學生村官”等用人渠道和有關政策還不能解決把人才留在鄉鎮、留在基層農技推廣崗位上，解決“人從哪里來，事由誰來做”的問題，已成為農業農村工作的一件打基礎、管長遠的大事，成為用農業人才來保障、支撐農民增收和糧食安全的要事。

    4、經費難落實，影響當年技術推廣工作。一是“以錢養事”經費少。根據省委17號文件要求測算，2007年省、縣兩級財政以錢養事資金加在一塊，平均每個鄉鎮的種植業農技推廣服務中心經費將達到20萬元左右，而實際落實經費卻非常少，很多地方對省級“養事”專款和縣市農技推廣經費預算大打折扣。2007年全省實際用于農業服務中心的“養事”經費為3.711億元，占應撥經費的68.7%。黃岡、咸寧、孝感三市的31個鄉鎮平均僅落實公益性服務經費7.4萬元，資金到位率還不到40%。咸安是我省“以錢養事”新機制的發源地，農業公益事業性服務經費落實也較差，他們將省、縣兩級經費捆綁使用，種植業按照每畝1.3元的標準提供以錢養事經費，平均每個農技人員連工資、工作經費等所有費用加在一起僅1.61萬元，這樣的保障水平，要把農業公益性服務做好是比較困難的。二是省級經費到位遲，這幾年都是在當年9月前后下撥到縣市，縣市到鄉鎮、到服務中心又要一段時間，很多地方出現上半年無報酬服務的情況。不少地方當年的服務合同在上半年前還沒有簽訂，造成農技人員無事做、無生活保障。服務合同不在頭一年底或來年初簽訂，必然嚴重影響當年技術推廣工作。

    5、國有資產流失，服務質量和服務效果難以提高。在鄉鎮機構改革中，原有農技站、獸醫站的辦公用房已基本變賣光，或用于買斷身份，或用于償還債務，或用于分流人員的安置，國家在“六五”后期開始對鄉站建設投入所形成的資產已不復存在。現在的農技服務中心多數為上無片瓦、下無寸地，有的不得不在倉庫、雜物間辦公，有的擠在鄉鎮政府辦公，而且60%以上的鄉鎮農業中心沒有專用電話，90%以上的沒有配備計算機、打印機、傳真機，更談不上農技服務、農技培訓必需配備的儀器設備，靠“一張嘴、兩條腿”的服務形式沒有得到扭轉。這既增加了農技人員不安心工作的因素，又難以提高服務質量和服務效果。

    6、農技人員服務報酬低，福利待遇差。農技人員待遇低主要表現在三個方面：一是實際報酬水平低。盡管改革后由財政支付服務報酬比過去增加，但除去交通費、通信費等個人支出部分，實際收入大大少于統計數。據調查的31個鄉鎮中，除實行派駐制的武穴市三個鄉鎮的農技人員人平年工資接近2萬元外，其他鄉鎮農技人員年收入都沒有超過1.6萬元，赤壁市的農技人員最低，只有0.46萬元，且工資的發放也基本上是在年底才兌現。這個報酬水平與在縣級事業單位工作的同等工齡、同等學歷、同等技術職稱相比，中級技術職務的低1萬元左右，助理技術職務的低6000多元。二是保險及福利水平低。盡管上崗的農技人員都辦了養老保險，但保險水平低于事業單位的標準。

    通過不斷探索和幾年的改革實踐，我們深深感到“以錢養事”急需深化改革、不斷完善。為此提出如下建議：
    1、明確改革目標，切實加強基層農技推廣體系建設。經營體制高度分散，組織化程度很低，這是我國農業的特殊性。而投資周期長、比較效益低，又使農業技術推廣普遍帶有公益性。這種特殊性和規律性決定了我國必須構建一個以國家農業技術推廣機構為主導，農村合作經濟組織為基礎，農業科研、教育等單位和涉農企業廣泛參與的新型農業技術推廣體系。中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》要求，“力爭三年內在全國普遍健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，逐步建立村級服務站點。”我們認為，完善基層農技推廣體系改革，要做好與中央有關文件的銜接，把進一步完善改革的指導思想統一到貫徹中央文件精神上來。我省應該有充分的準備，不能因為管理體制上的問題而失去國家扶持的機遇。

    2、穩定發展公益性農技推廣事業，優化財政供養辦法。省級財政從2006年開始，每年都拿出一大筆錢投入到農村公益性服務事業。2007年，省委、省政府17號文件明確提出，省級“養事”經費要按80%用于農技推廣，這個比例是省委省政府在深入調查研究，解決基層“以錢養事”經費用于農業公益性服務比例太小而出臺的政策。即便有這個硬性規定，基層落實情況也很不理想，絕大部分只有一半左右。我們認為，為確保基本公益性農技推廣職能的履行，省、市、縣人民政府應依法供養基本的公益性農村推廣隊伍，并逐步改善其工作條件和生活條件。各級政府有必要根據當前任務和今后發展需要，科學、動態核定公益性農技推廣職能、人員編制、財政供養辦法和農技推廣任務。界定經費范圍，確保人頭費、運行費、培訓費和推廣專項費；根據地區差異，明確中央、省、縣三級財政負擔比例。對于政府公益性的農技推廣服務機構，建議由政府農業主管部門領導管理，機構只設到縣一級，縣以下基層由縣一級農技推廣機構根據產業發展需要，直接設立派出性分支機構，形成職能相近、名稱相同、運轉靈活、精干高效的公益推廣事業工作體系。單純由縣（市）或鄉鎮財政供養國家公益性農技推廣事業的辦法需要調整，應按新修訂的《農業法》將承擔國家公益性農技推廣事業的機構和人員的財政供養責任調整為縣（市）人民政府為主承擔，鄉鎮一級政府根據財力狀況可適當組織一些力所能及的公益性農技推廣服務項目。省政府應通過轉移支付方式，對由縣（市）一級依法承擔的國家公益性農技推廣服務項目的實施和國家農業技術推廣機構人員工作，生活條件的改善給予適當比例的資金補助，并逐步形成由中央、省、縣三級共同負擔，按中央、省、縣4：3：3的比例，從財政轉移支付預算資金中單列安排的供養格局。

    3、妥善解決好幾個遺留問題。基層農技推廣機構整體轉制以后，部分改革的遺留問題至今仍然沒有新進展：農業公益性與經營性服務沒有完全分離，相當一部分下崗分流人員的身份問題、續保問題沒有明確，部分上崗人員的養老、醫保沒有落實，許多原有鄉鎮農技推廣機構的債務問題依然沒有解決。建議省委、省政府出臺專項政策和措施，加快解決這些問題。

    4、著手解決后繼乏人的問題。一要靠有一套吸引大學生扎根鄉鎮從事農業公益性推廣事業的好體制、好機制，目前實行的體制是不利于吸引人才到鄉鎮從事農技工作的；二要靠合理的經濟、政治待遇吸引人才、留住人才；三要改革目前涉農高校本科生的招生辦法，實行由縣市報用人計劃，參加統一高考，單獨錄取，學費減免、學生畢業后回原地工作。同時擴大“一村一名大學生計劃”脫產班招生數量，這些學員畢業回村服務3-5年后，優秀者聘用一部分補充農技推廣隊伍。