民盟湖北省委員會
我省在新農(nóng)村建設(shè)中,大力推進土地整理工作,在優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、增加有效耕地面積、提高耕地土壤質(zhì)量、推進基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、改善農(nóng)村人居條件和生態(tài)環(huán)境、加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐等方面,都取得了顯著成效。但在土地整理過程中,也存在土地資源退化嚴重、耕地流失現(xiàn)象普遍、人地供需矛盾突出等問題,需要認真研究解決。
一、土地整理過程中存在的問題和困難
1、政府和社會對于土地整理工作的認識尚未到位。一方面,一些地方在開發(fā)建設(shè)需要、市場經(jīng)濟影響和政績工程驅(qū)動下,政府、工礦企業(yè)都伸手要地,忽視了對資源和環(huán)境的保護,造成大量耕地被擠占,不合理的露天采礦、非農(nóng)業(yè)建設(shè)占地、盲目以地為代價招商引資和興建開發(fā)區(qū)、農(nóng)村居民點建設(shè)過于分散、宅基地普遍超標(biāo)(人均用地已高達190多平方米,僅2004-2007年,全省農(nóng)民建房違法占地超過12000畝),以及有的地方盛行修建豪華墓地等,破壞、浪費、擠占了許多耕地。另一方面,一些地方對土地整理的重要性認識不足,有的地方重進度輕質(zhì)量,土地整理的質(zhì)量不高。
2、土地開發(fā)整理的后備資源不足與浪費現(xiàn)象并存。一是我省基本農(nóng)田總量不足、地力偏低,高產(chǎn)田只占耕地總量的40%左右,60%為中低產(chǎn)田,低產(chǎn)耕地撂荒現(xiàn)象較嚴重,造成耕地資源浪費。二是目前正在進行的土地開發(fā)整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積較大,各地都是從較易整理的地帶入手,下一步需要改造、整理、開發(fā)的中低產(chǎn)田和未利用地難度比較大,所需投資將越來越大。三是土地開發(fā)整理項目資金投資標(biāo)準(zhǔn)偏低,新增耕地單位面積投資比重小,在地形復(fù)雜、環(huán)境條件差的山區(qū)項目開展難度大。許多土地在漫長的施工周期中閑置,在一定時期內(nèi)不能得到有效利用。
3、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制時間滯后、層次不高,影響了農(nóng)村宅基地的整理。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃是與土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃相銜接的具體規(guī)劃,是農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾專項規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展不平衡,有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村一級因經(jīng)費和技術(shù)力量得不到保障,幾年都編制不出來;有的編制出來了,或時間滯后、或規(guī)劃層次不高、或因鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的更換而變更,造成村鎮(zhèn)建設(shè)無序,“空心村”、“城中村”得不到有效的整理,并直接影響到農(nóng)村宅基地整理的進度和質(zhì)量。
4、項目進行過程中會產(chǎn)生大量固體垃圾,影響環(huán)境的同時帶來安全隱患。一些山區(qū)的土地整理項目,難免會產(chǎn)生大量來不及及時處理的山石等固體垃圾,暴露于斜坡上的大塊山石沒有了體表植物的保護,在強降雨時期帶來泥石流等安全隱患,不僅威脅到山下居民的人身財產(chǎn)安全,也會侵蝕山下既有的耕地,造成自然環(huán)境與社會財產(chǎn)的浪費。因土地開發(fā)整理帶來的暴露面及不穩(wěn)定的邊坡造成的泥石流及塌陷等地質(zhì)災(zāi)害,也可能引起周邊水文地質(zhì)條件的改變。
5、土地開發(fā)整理項目后續(xù)管理有待加強。一是有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村沒有建立管理工作責(zé)任制,土地開發(fā)整理項目后續(xù)管理跟不上,項目完成后的設(shè)施維護無人負責(zé),出現(xiàn)水渠堵塞、道路塌陷的現(xiàn)象。二是土地開發(fā)整理項目驗收后沒有及時分到農(nóng)戶,導(dǎo)致一些標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田得不到及時耕種,形成新的拋荒。三是少數(shù)土地開發(fā)整理后,承包政策沒落實,土地的利用率和產(chǎn)出率不高。
二、合理利用土地資源、提高土地利用效益的建議
1、完善機制,統(tǒng)一管理,形成責(zé)、權(quán)、利明確的工作格局。土地整理既是一個系統(tǒng)工程,又是一個社會工程,涉及到國土、農(nóng)業(yè)、交通、水利、環(huán)保、林業(yè)、建設(shè)等許多部門,完善工作機制,實行統(tǒng)一管理下的目標(biāo)責(zé)任制十分重要。建議:一是政府應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作,落實責(zé)任制,從編制規(guī)劃、制定政策、籌集資金到組織實施都應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行。二是國土部門作為土地整理工作的牽頭實施部門,應(yīng)承擔(dān)土地開發(fā)整理整體規(guī)劃和實施方案制定以及項目監(jiān)理的責(zé)任。目前國家已成立土地整理中心,省國土資源廳也應(yīng)成立相應(yīng)的機構(gòu),專管土地整理事宜。三是要明確國土、交通、農(nóng)業(yè)、水利、財政、城建等相關(guān)部門的協(xié)辦責(zé)任,集中力量,利用行政、經(jīng)濟、法律、科技等手段積極參與,形成土地整理合力。采用項目管理的辦法,將子項目下放到各個部門,明確任務(wù)及責(zé)任,由各個協(xié)辦單位分頭施工。
2、周密規(guī)劃,整合資源,最大限度提高土地利用率。土地開發(fā)整理規(guī)劃的編制應(yīng)結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃,通盤考慮各種工程措施,在此基礎(chǔ)上制訂年度計劃,分解任務(wù),分步實施。要根據(jù)耕地后備資源的實際,及時落實相應(yīng)措施,確保耕地占補平衡和經(jīng)濟建設(shè)用地;加強各類涉農(nóng)資金的整合,統(tǒng)籌安排,集中使用。在編制土地整理應(yīng)重點關(guān)注四個方面的內(nèi)容:一是山地整理要以小流域為單元,在流域內(nèi)對田、水、路、林、村進行合理布局。二是對原制定的村鎮(zhèn)規(guī)劃進行修訂,重新界定村莊、居民點和鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線,逐步做到農(nóng)民住宅向中心村和小集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中。三是改造中低產(chǎn)田要改善耕作層,移土回填,使瘦田變良田,低產(chǎn)變高產(chǎn)。四是舊城改造要挖掘城鎮(zhèn)存量潛力,控制城鎮(zhèn)外延,解決城市建設(shè)用地需求。
3、拓寬籌資渠道,增加土地開發(fā)資金來源。資金的落實是土地整理能否得到預(yù)期效果的關(guān)鍵,必須建立起一套有效的土地整理資金保障體系。一是按照“取之于地,用之于地”的原則,建立土地整理專項資金。新增建設(shè)用地有償使用費、用地單位的耕地開墾費、占用基本農(nóng)田繳納的造地費和耕地占用稅,都要用于土地開發(fā)整理補充耕地,專款專用。每年初根據(jù)年度耕地開墾計劃任務(wù),做好資金補助預(yù)算,經(jīng)政府批準(zhǔn)后,根據(jù)項目、按工程進度分期到位,充分保證耕地開墾的質(zhì)量和新墾地的有效利用。二是鼓勵企業(yè)和個人投資土地開發(fā)整理,吸引社會方方面面的投入。三是利用國際國內(nèi)金融貸款。根據(jù)土地抵押債權(quán)較具可靠性、償還周期長的特點,申請土地抵押貸款。
4、引入信息化管理機制,健全災(zāi)害應(yīng)急防御體系。針對土地開發(fā)整理工作中項目數(shù)量多、參與建設(shè)的部門多、項目周期長、管理難度較大等特點,在土地開發(fā)整理中可導(dǎo)入信息化的手段。老河口市在項目實施過程中,實行土地整理項目法人制、公示制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同制等制度,結(jié)合可視化的電子政務(wù)平臺,從項目規(guī)劃招標(biāo)到工程進行再到后期監(jiān)理,形成一條龍管理模式,其做法值得借鑒。此外,可通過可視化的電子政務(wù)平臺,對在建項目情況加強監(jiān)控、隱患排查和管理,防止項目施工中可能出現(xiàn)的山體滑坡和泥石流等災(zāi)害。
5、完善法制體系,使土地整理日益規(guī)范化、制度化。當(dāng)前我省除了應(yīng)認真貫徹執(zhí)行中央已出臺的《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法規(guī)外,還應(yīng)盡快出臺《土地整理條例》或《土地整理辦法》、《土地整理專項資金的管理辦法》等。各地還應(yīng)從提高土地利用率出發(fā),制定相關(guān)政策,不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,限制城鎮(zhèn)外延擴張,促進耕地占補平衡,使土地整理日益規(guī)范化、制度化。
6、加強土地開發(fā)整理項目區(qū)的后期管護。土地整理項目完成后,一是應(yīng)組織相關(guān)部門對新建設(shè)施進行定期維護,如溝渠清淤等。二是要加大對農(nóng)戶的宣傳力度,樹立人人愛護公共設(shè)施的風(fēng)尚。三是可以把溝渠等設(shè)施的維護工作分段承包給農(nóng)戶,讓農(nóng)戶成為管理的主體,從根本上解決維護難的問題。四是土地管理部門要做好后期服務(wù)工作,包括提供技術(shù)服務(wù)、法規(guī)咨詢服務(wù)、相關(guān)工作動態(tài)及外地相關(guān)信息服務(wù)、土地權(quán)屬的確認及變更等權(quán)屬服務(wù),切實鞏固土地整理的成果。