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關于武漢城市圈政策創新的建議

2014-09-15 00:55:04  

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民建湖北省委員會

    2007年12月7日，在京召開的全國發展和改革工作會議宣布：武漢成為“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”。這是繼上海、天津、成渝后，武漢城市圈成為第4個國家綜合配套改革試驗區。2008年9月27日，湖北省政府召開新聞發布會通報，《武漢城市圈資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗總體方案》已獲國務院批復，這標志著武漢城市圈“兩型社會”改革試驗已進入全面實施階段，對湖北的改革發展具有里程碑意義。武漢城市圈成功申報國家綜合配套改革試驗區后，湖北省政府已經陸續出臺相關政策，做了一系列具體的工作，并進行政策創新的探索：加快城市圈交通一體化建設、實現1小時城市圈；簽署了人才一體化的《黃岡協議》；在武漢城市圈實行通信資費改革；啟動武漢城市圈教育合作。

    我們對武漢、咸寧、黃石、孝感等市做了調研，分析了武漢城市圈政策創新中存在的問題，提出了武漢城市圈政策創新的建議。

    一、武漢城市圈政策創新存在的幾個問題
    在已經公布的城市圈改革方案中，基礎設施、產業布局、區域市場、城鄉建設、環境保護與生態建設“五個一體化”是城市圈進入實質建設的突破口。方案中涉及實現“兩型”措施和項目較多，但是涉及構建“城市圈”的措施、尤其是如何使9個城市實現經濟和社會一體化的宏觀體制改革和政策性改革相對不足。項目的規劃與實施需要有科學、合理、有效的政策與機制作保障才能達到既定的目標。由于地區利益分配、行政體制協調以及區域發展差異等各種主客觀因素的存在，隨著城市圈改革的進一步深入，武漢城市圈建設將遇到許多新困難。目前“1+8”城市圈政策創新中還存在以下幾個問題值得關注：

    1、產業發展存在的問題。雖然方案把產業布局的一體化作為指導思想之一，但是在具體的方案中，并沒有具體提出如何全面實現這一目標。
    一是產業定位不清晰，存在惡性競爭。目前城市圈內各城市尤其是除武漢外的其他8市的產業定位在一定程度上存在小而全的問題。幾乎每個城市都提出了要大力發展高新技術產業，有幾個城市提出要建設加工制造業基地。武漢與周邊城市在比較優勢基礎上的分工合作沒有形成，產業普遍存在低水平重復建設。沒有形成科學的產業梯度布局，武漢市與其他8個城市招商競爭的情況普遍存在，使投資者趁機提高要價，給地方政府稅收造成損失。

    二是產業集群規模小，產業關聯度低。目前，武漢城市圈內的產業關聯度偏低：城市間的產業結構趨同，缺乏合理的分工和互補；上、下游產業配套和協作不夠密切，未能形成互補性較強產業鏈；武漢市的產業集群呈現出“大而不強”的特點，產業集群的擴散性未能較好發揮。武漢城市圈有優勢的產業集群很少，東湖高新技術開發區的光電子和生物醫藥等產業雖然在全國地位突出，但在圈內的產業鏈尚未建立，產業集群的輻射作用還很弱。

    2、創新系統存在的問題。在武漢城市圈的總體方案中提出9大創新的領域，比較全面地概括了綜合配套改革試驗區發展涉及的主要方向。但是我們認為，再高的目標，再有吸引力的規劃，要能成功地實施，必須突破原有制度上的障礙，制度系統的創新是經濟系統持續創新的保障。必須打破原有的利益分配格局，把非市場的力量降到最低，充分調動市場經濟主體的積極性。政府作為制度創新的主要推動者，應避免陷入到對微觀經濟過多的干預中。

    一是創新主體之間缺少互動，區域創新能力較低。在武漢城市圈的9個城市中，武漢市是我省高等院校、科研院所的重要聚集地，是區域創新知識和技術的主要來源。長期以來，由于缺乏健全的區域創新管理體制和科技成果的轉化機制，技術市場和中介機構的功能未能充分發揮，使區域創新主體(高等院校、科研機構、政府和企業)之間缺乏密切的聯系和交流，尤其是企業和企業之間、外圍城市的企業和武漢市高等院校之間交流更少，致使區域內的科學研究與市場脫節，創新供給與需求相悖，創新成果轉化困難，區域創新能力低下。

    二是企業創新機制不建全，區域創新動力不足。企業是創新動力的主要來源和創新成果的需求者，企業技術創新是區域創新的重心。武漢城市圈企業門類齊全，武漢、黃石和鄂州市的冶金、機械、化工、建材、紡織等傳統產業占主導地位，國有經濟比重較高；孝感、黃岡、咸寧三市地處丘陵山區地帶，對外開放起步較晚，工業化程度較低。受傳統觀念和企業管理體制的影響，企業管理者創新意識淡薄，創新激勵機制不健全，使整個區域創新活動缺乏生機。

    三是政府工作中的創新理念尚未真正建立，是社會創新的最大障礙。政府一方面在對舊政策的弊端尋求創新，同時又在制定新的政策時，重走老路。作為城市圈政策創新重大成果的圈內通信資費改革經過艱苦工作稍有突破，但是在武漢市內最近的數字電視轉換過程中城區之間的相互封鎖、利益分割、跨區之間機頂盒不能使用以及轉移亂收費等一系列現象，使政府推動的城市圈一體化，在武漢市內就遭到挑戰。

    3、人才引進機制存在的問題。雖然武漢城市圈提出了人才一體化創新政策，但是人才分布與使用的不合理仍將是制約城市圈持續發展的最重要因素。從2003年武漢城市圈建設啟動以來，武漢已經與周邊的8個城市的科技、教育、人事等部門都簽署了一系列的合作協議，武漢人才市場向周邊的輻射能力日趨增強，與其他8個城市的人才市場逐步實現人才政策趨同化、人才市場網絡化、人才信息公開化。例如，2006年7月1日起，武漢降低了人才進入門檻，周邊8個城市的大中專生畢業兩年內在武漢找到工作可以落戶武漢。這種人才市場的一體化的初衷是想加快勞動力要素在城市圈中的流動，但是由于武漢和其他8個城市的經濟發展水平差距較大，因此這種一體化如果沒有配以對人才進入周邊其他城市的激勵措施，最終將造成人才由8個城市向武漢單向流動為主的現象，這就不利于人才的合理交流和落后地區人員素質的提高，使這些地區的優秀人才流失更為嚴重。

    二、對武漢城市圈政策創新的建議
    “兩型社會”建設綜合配套改革實驗區，最大的政策優惠不是體現在提供資金、項目等“硬”優惠上，而是賦予改革探索的權力，允許率先改革、率先實驗就是國家給予的最大優惠政策。
    1、創新制約產業結構布局優化的政策與體制。在“兩型社會”的建設方案中，提出“建立企業和項目在圈域內轉移的利益協調機制和補償機制”，如果這一政策能夠實施，將對整合圈域內產業資源，促進產業升級有積極作用。除了在圈內實現轉移的企業外，更多的可能是新引進項目的布局問題。引導布局優化的動力除了全省范圍的科學論證與規劃外，還需要根據圈內城市優化后的產業特點，創新各地的績效考核體系和干部任用的政績標準，徹底改變地方領導脫離實際的發展觀，這是最重要的保障。

    2、完善創新機制，增強自主創新能力和動力。一是精心制定規劃，整合科技創新資源，健全自主創新體系。二是深化科研機構管理體制和科研計劃體制改革，大力推行科技項目招投標制度和課題制管理。三是完善各項政策，優化科技創新環境。在稅收、信貸、投資許可、市場準入和進出口貿易等方面，為科技創新和科技創業企業的發展創造公平競爭、寬松和諧的政策環境。四是制定相關措施，使有關科研院所、醫院的大型儀器設備、重點試驗室等在城市圈內實現共享。五是建立自主創新的激勵機制，保持長久動力。

    3、創新人才流動機制，促進生產要素在城市圈內的合理、有效的流動。為了加強對武漢市人才，尤其是新畢業的大學生向其他8個城市的流動引導，建議動用政府的行政資源，給予到城市圈的其他城市就業、落戶的大學畢業生，尤其是高層次人才，在住房、晉升、配偶就業等方面更大的支持，并給予一定的社會榮譽，對于表現突出的大力表彰，使他們安居樂業，這樣并不一定要直接投入太多的財政補貼。只有一大批有專業知識的人才扎根于當地，才能從根本上推動社會的發展。根據我們所了解的情況，只要政府能夠給他們提供一個可以施展自己才干的機會，有一個能夠安定生活的環境，相信一定會有一批年輕的大學畢業生，愿意到其他城市去工作，去創業。另外，可建立武漢市的著名大學教師到城市圈大學掛職教學的機制，上掛技術職稱，鼓勵高學歷的年輕教師到這些地方交流、鍛煉，提高當地的教學和科研水平，增強地方的創新能力。

    4、建立一票否決制，審查新頒布的政策是否符合區域創新的原則。目前由于政府各部門頒布的政策仍然存在政出多門的情況，部門、區域之間利益沖突、協調難度大。建議對政府各部門新出臺的各項政策進行創新審定，看是否符合區域經濟一體化的原則，是否會造成新的區域分割，有走回頭路的情況。一旦發現這種現象，這個政策就必須重新修訂，符合要求后才能頒布。