湖北省政協《完善農村最低生活保障制度問題》課題組
推行農村最低生活保障制度（以下簡稱農村低保），是按照黨的十七大關于“更加注重社會建設，著力保障和改善民生”的要求，保障農村困難群眾基本生活，促進農村社會和諧的一項重大舉措。我省自2007年全面建立農村低保制度以來，在各級黨委、政府的高度重視下，全省農村低保制度實施卓有成效，為保障農村困難群眾基本生活發揮了十分重要的作用。為進一步完善我省農村低保制度，按照省政協十屆三次常委會專題調研工作的部署，省政協組成專題調研組，在鄭心穗副主席的領導下，聽取了省農辦、省民政廳、省扶貧辦的情況通報，并赴荊門市、襄樊市，鐘祥市、谷城縣及所屬鄉鎮和農村低保對象家庭進行了專題調研。
一、農村低保制度實施基本情況
我省是一個貧困面較大的中部省份。據統計，2007年全省總人口6070萬，鄉村人口4000萬；全省農村貧困人口573萬，約占全省總人口的9.5%，占全省鄉村人口的14%；農村貧困人口中，絕對貧困人口（年收入785元）222萬，低收入貧困人口351萬。
長期以來，省委、省政府十分重視解決農村困難群眾生活問題。早在2004年，全省就開始著手建立農村特困戶救助制度。2006年，全省將農村特困戶救助對象擴大到110萬人，救助標準為人月平10元，省級財政專項安排預算資金1.1億元。2007年初，省政府將建立農村低保制度納入為民辦10件實事之列。根據國務院要求在全國范圍內建立農村低保制度的精神，省政府決定將110萬農村特困救助對象全部過渡為農村低保對象。2007年底，全省98個涉農縣（市、區）實施了農村低保制度，共核定農村低保對象54萬戶，124萬人，超計劃14萬人，占鄉村人口的3.1%，月人均補助水平30元，平均保障標準達到750元。襄樊市實際保障人數達到11.2萬人，超出省級補助資金人數近2萬人。2007年省級財政按農村低保對象人均200元標準落實資金2.2億元，爭取中央財政補助資金1.27億元，各縣（市）積極按照省政府的要求落實配套資金6870萬元。2008年，省政府又將“農村低保人數從110萬人擴大到140萬人”列入為民辦10件實事之一。年初，省民政廳下發了《關于繼續規范推進農村最低生活保障制度建設的通知》，并召開專題會議進行部署。到6月底，全省已完成30萬新增農村低保對象申報審批工作，全省農村低保總數已達到146萬人，占鄉村人口的3.6%，月人均補助標準達到40元。其中，荊門市新增1.1萬人，全市保障對象達到6.04萬人，占農業人口的2.76%，月人均補助水平51元；襄樊市新增1.35萬人，全市保障對象達到12.65萬人，占農業人口的3.32%，月人均補助40元。農村低保制度的全面建立，標志著我省以城鄉低保制度為基礎的社會救助體系的基本建立，成為點亮農村困難群眾生活希望的一盞“新燈”。
二、農村低保制度實施進展順利
在農村低保制度實施過程中，堅持公開、公平、公正的原則，一手抓建制，一手抓規范，確保了農村低保制度順利推進。
1、各方高度重視，民政部門全力推進。2007年，省委常委會、省長辦公會議、省政府專題會議先后3次研究農村低保工作，并出臺了《省人民政府關于建立農村最低生活保障制度的通知》。8月底，省政府召開全省農村低保工作會議進行專題部署。地方各級政府都把建立農村低保制度列入為民辦實事范疇，納入了工作目標考核，成立了由政府分管領導掛帥的工作領導小組，及時出臺實施文件，研究解決工作中的難題，全力推進農村低保制度建設。荊門市在2006年8月出臺文件，率先在全市啟動農村低保工作。襄樊市政府也在2007年4月下發了《關于實施農村低保制度的通知》。兩市政府都召開了專門會議進行動員部署。全省民政部門把建立農村低保制度作為首要工作任務，周密部署，精心組織，狠抓落實。農村低保制度實施以來，省民政廳先后下發4個規范推進農村低保工作的文件，召開4次專題會議部署和督辦。縣市民政部門克服工作力量不足、任務重、時間緊的困難，全力以赴做好農村低保工作。
2、 科學制定保障標準，合理確定保障范圍。省政府明確要求，全省農村低保標準底線不得低于國家公布的2006年絕對貧困線標準693元，具體標準由各縣市人民政府研究制定。同時要求建立農村低保標準自然增長機制，根據生活必需品的價格變化、經濟發展水平、農村居民生活水平等因素的變化適時調整保障標準。如，為緩解基本生活消費品、成品油等價格調整對農村低保家庭基本生活的影響，省民、財兩廳先后于2月初、6月底聯合發文并安排下達補助資金，要求各地從2008年1月、7月開始，兩次按人均10元標準提高農村低保對象補助水平。雪災期間，我省還給農村低保對象每人發放了30元臨時補助。武漢市、襄樊市、荊門市等經濟條件較好的縣市、城郊區保障標準在800元以上，恩施州、咸寧市等一部分重點貧困縣市的保障標準為693元，全省平均保障標準為750元。在保障范圍的確定上，強調當前農村低保重點是保障因病、因殘、年老體弱、缺少勞動力以及生存環境較差等原因造成生活常年困難的農村家庭。隨著經濟發展，逐步將符合低保條件的困難家庭全部納入保障范圍。
3、嚴格申報審批程序，準確核定保障對象。各地堅持個人申請、村民委員會審核、鄉鎮人民政府審查、縣級民政部門審批、鄉村兩級公示的程序，做到保障政策、保障對象、保障標準“三公開”。在具體操作中著重把好“四關”：一是把好民主評議關。針對農村家庭收入難以準確核實，但左鄰右舍又相互熟悉了解的特點，將審定農村低保對象的關口前移。鄉鎮普遍成立了分管領導任主任的農村低保評審委員會，村普遍建立了由7-9名村民代表組成的農村低保評議小組，并確定1名村干部為農村低保信息聯絡員。二是把好入戶調查關。在調查核實工作中，堅持“誰入戶、誰把關、誰簽字、誰負責”的調查責任制度。三是把好審核審批關。縣級民政部門按照不低于鄉鎮上報人數20%的比例進村入戶抽查，并實行集體審批制。四是把好公開公示關。對新增農村低保對象，各地統一實行鄉、村兩級公示制度，對已審批對象在鄉鎮農村低保固定公示欄和縣市財政政務公開網、民政低保網常年公示。為避免公示流于形式，縣、鄉、村分別設立了監督、舉報電話，確保群眾反映意見的渠道暢通。
4、堅持實行分類救助，重點保障特困群眾生活。為使有限的農村低保資金發揮最大的效益，各地在認真核定保障對象家庭經濟收入的基礎上，按照貧困程度、致貧原因及勞動力狀況不同，將農村低保對象分成三類，實施分類救助，重點保障特困群眾生活。一類是未享受五保待遇、無勞動能力且生活特別困難的鰥寡孤獨對象，2007年保障人數12萬人，占保障總人數的9.7%，月人均補助水平達到60元；二類是家庭主要成員癡呆傻殘、無勞動能力且子女未成年生活特別困難的對象，保障人數45萬人，占保障總人數的36.3%，月人均補助水平達到32元；三類是因災、因病及其他原因導致家庭主要成員死亡或喪失勞動能力生活困難的對象，保障人數67萬人，占保障總人數的54%，月人均補助水平達到18元。
同時，各地對所有對象一年進行一次全面復查，實行動態管理。2008年上半年，全省已清退不符合條件低保對象1.5萬人次。今年，谷城縣共取消家庭條件好轉的低保對象491戶，調增補助水平34戶，調減補助水平330戶。
5、積極落實保障資金，全面推行社會化發放。在農村低保資金籌集上，建立了省級為主、地方配套、專戶管理、銀行代發的資金籌措管理機制。省政府明確：實施農村低保所需資金由省、市、縣三級政府共同負擔，省與地方按5：1比例籌措落實資金。2008年省級財政繼續按農村低保對象人均200元標準落實資金2.8億元；市縣配套資金到位6252萬元；同時積極爭取中央農村低保補助資金4.5億元，比2007年增加3.2億元，增長2.5倍。荊門市本級還專項安排農村低保預算92萬元，按人平20元補助所轄縣（市、區）。各縣市財政部門設立了農村低保資金專戶，對上級補助資金和本級預算資金一并納入專戶，統一管理，專款專用。各地民政部門加強與財政和代發金融機構之間的協調配合，通過“一卡通”等方式，由金融機構直接、及時地將低保金發放到戶，從制度上、源頭上遏制了虛報、冒領。
6、有關政策相互銜接，注重發揮整體效益。在實施農村低保制度時，堅持做到與現行扶貧開發、臨時救助、計劃生育、優撫、安置、助學等有關政策相互銜接，充分發揮政策的整體效益，既做到困難群眾得到的政策實惠不減少，又避免“低保養懶漢”現象的發生。全省統一規定：優撫對象的撫恤優待金、見義勇為獎金、計劃生育家庭獎勵扶助金、臨時性生活救助金等8大類22項榮譽性、獎勵性、臨時性補助、救助金不計算家庭收入，此舉既保持了與有關救助制度的有機銜接，又方便基層操作。全省統一資助農村低保對象參加新型農村合作醫療，其個人繳費部分由民政部門代繳。從2008年下半年開始，我省還將為農村低保戶提供政策性農房保險，保險金額為每戶3000元，每戶保費9元，由省、縣市財政共同負擔。荊門市還著力建立1+X救助平臺，要求各部門共同為低保對象提供服務和幫助。鐘祥市冷水鎮凡廟村一組凡一國一家4人，目前每月享受低保金200元。去年房屋改造享受民政部門“福彩安居工程”補助4000元，享受大病救助2000元，春節慰問200元。
三、當前農村低保實施過程存在的困難與問題
我省是一個經濟欠發達的農業大省，也是自然災害頻發地區，有國家扶貧工作重點縣29個，由于自然、歷史、生理等原因，農村貧困人口規模一直較大，消除貧困形勢十分嚴峻。因此，在我省建立農村低保制度，具有十分重要的意義。它不僅從制度上保障了農村困難群眾，特別是孤獨、癡呆對象的基本生活，而且及時幫助一部分因病因災致貧群眾度過暫時困境，有利于化解社會矛盾，促進農村社會和諧穩定。農村基層干部、困難群眾對此無不稱好。從我們調研情況看，各級政府、民政部門特別是鄉鎮負責同志反映，農村低保制度在實施過程中還存在不少困難和問題，影響該制度效能的充分發揮。這些困難和問題集中表現在以下三個方面：
1、農村低保保障面偏窄。今年，省政府按照140萬人保障規模安排預算，省民政廳根據上年農民人均純收入將全省分5類地區下達了省級資金補助人數。各地又據此下達鄉鎮、村保障人數。目前，各地普遍反映保障面偏窄，還有相當一部分困難群眾沒有納入保障范圍。荊門市反映全市目前還有2.2萬農村絕對貧困人口沒有納入保障范圍。襄樊市反映全市目前還有5萬困難群眾需要予以保障。該市所屬谷城縣反映已保障1.4萬人，目前還有近8000人應該納入保障范圍。谷城縣石花鎮通過調查核實，雖然已保障1914人，但目前還有761人急需納入農村低保。石花鎮楊溪灣村已審批低保對象51人，目前還有30人還在申報要求保障。上述各地保障人數都超過現有保障規模的30%。
2、保障水平偏低。2007年，全省農村低保人月均補助水平要求達到30元，2008年元月、7月分別按人月平10元標準兩次提高補助水平，今年下半年全省人月均水平將達到45元（2008年新增對象一般為30元）。目前，荊門市人月均補助水平達到51元，襄樊市為40元。但兩地都反映，目前保障水平還是低了一點，特別是今年物價水平上漲較快，農村生活消費品上漲幅度也很大，需要適當提高補助水平，最好能夠達到或接近國家公布的貧困線標準，即人月均60元左右。
3、鄉鎮民政工作力量嚴重不足。我省鄉鎮機構改革時全部撤消了民政機構，民政干部編制也隨之削減。但民政工作始終是存在的，特別是近幾年隨著城鄉低保制度的實施，鄉鎮民政工作業務量成倍增加。據谷城縣石花鎮等地反映，目前鄉鎮民政業務工作量占整個鄉鎮事務性工作總量的15—20%，大多數鄉鎮民政工作人員只有1—2人。民政工作不僅繁雜，而且要求高，責任大，很多民政干部反映，現在是憑著一顆良心在做事。谷城縣石花鎮黨委、政府十分重視民政工作，且經濟條件較好，目前聘用4人負責包括農村低保在內的民政工作，他們的工資由當地自籌解決，但其他多數鄉鎮一般都做不到這一點。本次調研所到之處，黨委、政府、政協，特別是民政部門、鄉鎮負責同志反映最為強烈的就是這個問題，調研組也親身體會到了這一點。長此下去，勢必影響民政部門把黨和政府有關城鄉困難群眾惠民政策落到實處。
四、完善農村低保制度的有關建議
為進一步完善我省農村低保制度，逐步實現城鄉一體的最低生活保障制度，促進全省社會和諧，特提出如下建議：
1、適當擴大農村低保保障面。在全省范圍內基本實現應保盡保，即將符合條件的農村困難群眾全部納入保障范圍，并且確定適當的保障水平，既能夠維持困難群眾的基本生活需要，又不致于造成養懶漢或引起不穩定等負面問題，完善農村低保制度的基本要求。2008年6月底，我省農村低保人數達到146萬人，比年初計劃數增加6萬人，占全省鄉村人口3.6%（國家統計局公布的我省鄉村人口3199萬，據此計算保障比例達到4.5%）。根據調研情況看，建議適當擴大農村低保保障規模。理由有以下幾點：一是2007年底省扶貧部門登記造冊的絕對貧困人口仍然有220萬人，這部分困難群眾短期內很難脫貧，需要政府給予適當救助。二是目前我省保障面略低于全國及周邊省份。截至今年6月底，全國農村低保保障比例達到5%（按國家統計局公布鄉村人口計算，下同），中部六省農村低保保障比例達到4.6%，其中：江西省保障150萬人，保障比例達到5.6%；安徽省保障186萬人，保障比例達到4.8%。近三個月來，全國的保障比例以每月0.1個百分點遞增，預計到年底，保障比例將達到5.5%，按此比例計算，我省農村低保人數應達到176萬人。三是隨著物價上漲和人民群眾生活水平的提高，2007年國家絕對貧困標準調整到785元（2006年693元），目前我省農村低保標準平均為750元，已低于國家貧困線，需要作相應調整。保障線提高必然增加一部分對象，加之一部分剛剛擺脫貧困線的困難群眾因物價上漲或遭遇自然災害等原因又重新陷入貧困，全省農村低保規模也應適當擴大。一些市（縣）政府、民政部門相關負責同志通過實地調研測算：按我省公布鄉村人口計算，農村經濟情況較好地區，保障比例應達到3—4%（武漢市目前保障10.4萬人，保障比例達到4.0%，基本實現應保盡保）；農村經濟欠發達地區保障比例應達到4—5%（宜都市目前保障人數1.2萬人，保障比例達到4.2%，基本實現應保盡保）；貧困地區保障比例應達到6%左右（保康縣目前保障1.5萬人，比例達到6.5%，基本實現應保盡保）。據此推算，全省保障人數將達到180萬人。委員們認為，當務之急是進一步擴大保障面，補助水平偏低的問題，待全省擴面工作基本完成以后再著重研究解決。全省擴大保障規模后，也有利于爭取中央農村低保補助資金。
2、增配鄉鎮農村低保專干。我省鄉鎮綜合配套改革后，取消了鄉鎮民政機構，工作力量普遍薄弱，完全不能適應工作需要。市、縣政府和民政部門都迫切希望加強鄉鎮民政機構和隊伍建設。2007年，省政府明文要求鄉鎮通過政府調劑或“購買服務”等方式，增加低保專職工作人員，但也只有少數鄉鎮增加了人員。這也是造成少數地方政策落實不到位，規范化管理水平始終難以提高的關鍵因素。為此，建議每個鄉鎮要增加1名農村低保專干，并安排必要工作經費，確保有專人負責，有專項工作經費作保證，推動低保工作向制度化、規范化方向發展，從而不斷完善農村低保制度。
3、農村低保制度起步時間不長，在著力解決當前較為突出的具體問題的同時還應從長遠和全局的角度來探索。黨的十七大提出了“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”，到2020年，基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的要求。要完成這項偉大的工程，還有大量艱苦的工作要做。比如，要研究建立與物價波動適當掛鉤的城鄉低保等社會救助的動態調整機制；要探索農村低保與城市低保如何銜接、統籌的機制；要探索多種社會救助機制以及經費保障渠道的統籌協調問題；要探索把低保制度從基本措施上升到完善的制度和體系的建立并以條例、法律的形式確定下來等等。正在實施的低保制度，不是權宜之計，不是臨時性措施，它體現了黨的執政理念。為此，建議各級黨委、政府在抓經濟發展的同時，把“低保工作”放在更加突出的位置，解放思想，大膽創新，在政府職能轉變和機構改革中，進一步突出各級政府履行職責的重點，加強直接面向基層群眾的“窗口”機構的服務與管理，以確保這項德政工程、民心工程健康順利實施。
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