湖北省政協《被征地農民就業和社會保障問題》課題組
8月6日至12日，省政協副主席李佑才率專題調研組，就被征地農民就業和社會保障問題到孝感、隨州、宜昌三市及其所屬的漢川、安陸、曾都、宜都、猇亭等五縣（市、區）進行了調研，聽取了地方政府的情況介紹，查看了有關企業和被征地農民居住區，與基層勞動和社會保障、國土資源、民政、公安、財政等部門負責同志座談，聽取意見和建議。調查后總的認為，省委、省政府高度重視被征地農民的就業和生活保障工作，有關職能部門做了大量工作，各地政府積極探索取得了明顯成績，但被征地農民的生活和社會保障尚存在不少困難和問題，地方政府壓力較大，需要省政府出臺文件，建立全省統一、規范的被征地農民就業和社會保障政策體系。現將調研的有關情況和建議報告如下。
一、全省被征地農民就業和社會保障基本情況
近10年來，隨著工業化、城市化進程加快，全省被征用土地面積呈快速增長趨勢。據統計1999年至2007年全省被征用土地面積達107.3萬畝，其中2006年至2007年的兩年中征地面積為51.17萬畝，占10年來征用土地面積的47.68%。我們所調研的三市五縣（市、區），近三年征地7.75萬畝，占十年來征用土地面積的41.4%。我省正處于經濟快速發展期，未來征用土地將呈現大幅上升趨勢。
隨著土地的不斷征用，被征地農民的數量大幅增加。據對三市五縣（市、區）的調查，十年間被征地農民已達42.25萬人（詳見附表），地處近郊區或各類開發區的被征地農民的數量較大、比重較高。如宜昌市猇亭區被征地農民已占全區農業人口的39.6%。所調研的三市五縣（市、區）被征地農民中，已完全無地的占23%左右；人均不足0.3畝的占57%左右；人均占有土地0.3畝以上的只有20%左右。這說明被征地農民大多數已經失去了土地這一重要的生產資料。
由于被征土地大多處于城區近郊，被征前具有較強的地域優勢，農民的生存條件較好，其生活狀況明顯優越于當地農民的平均水平。征地后，農民的生活狀況發生了很大變化，其狀況分為三類：一是較被征地前生活水平下降的占22%，主要是老弱病殘及無技能、喪失勞動能力的農民，他們無經濟來源，主要依靠土地補償金和低保補助短期維持基本生活；二是與被征地前生活水平基本持平的占58%，他們通過耕種剩余土地、從事臨時二、三產業等，有較穩定的收入來源；三是較被征地前生活水平有所提高的占20%,主要是那些文化水平較高、擁有一技之長，懂經營、會管理的青壯年，他們或興辦企業或外出務工，收入較高。
省委、省政府高度重視被征地農民就業和社會保障問題。2005年省政府成立了被征地農民社會保障制度工作領導小組，有關職能部門在調研的基礎上起草了《湖北省人民政府關于做好被征地農民就業和社會保障工作的指導意見》，省長辦公會議進行了審議。根據省長辦公會議要求，全省被征地農民社會保障試點工作于2006年全面展開。
二、地方政府解決被征地農民就業和生活保障的積極探索
近年來，全省各級黨委和政府立足本地實際，就做好被征地農民的就業和社會保障工作進行了積極探索，取得了一些成功的經驗。
（一）黨委政府加強領導，職能部門積極配合，形成工作合力
我們在調查中了解到，在征用土地的同時，大多數地方都成立了政府領導負責的征地農民就業和社會保障工作領導小組，負責組織領導和協調工作。勞動、財政、土地、民政、公安、工商、稅務、城建等部門人員組成工作專班，負責被征地農民的經濟補償、就業安置、社會保障等具體事項的落實，將解決好被征地農民的利益納入地方黨委和政府的議事日程。如漢川市由一名副市長主抓，定期召開協調會，統籌解決有關具體問題。
（二）探索制定被征地農民就業和社會保障的相關政策
在立足本地實際、借鑒外地經驗的基礎上，宜昌、咸寧、隨州三市及11個縣（市、區）出臺了被征地農民社會保障辦法。其主要形式，一是被征地農民個人、村集體、政府按比例分別出資，建立被征地農民生活保障投入機制；二是將被征地農民納入城鎮職工基本養老保險范圍；三是對被征地農民實施生活困難補助制度。如宜都市政府2004年8月在全省率先出臺了《關于建立被征地農民基本社會保障制度(試行)的通知》、《關于被征地農民職業技能培訓實施辦法》等文件，勞動和社會保障局等部門制定了《被征地農民再就業優惠證發放管理辦法》和《被征地農民基本養老保險操作規程》等相應配套措施，2007年又制定了《關于完善被征地農民基本養老保險辦法的意見》、《被征地農民基本養老保險補貼操作辦法》等規范性文件。我省部分地區出臺的被征地農民就業和社會保障的相關政策，為穩步解決被征地農民就業和社會保障問題提供了政策依據。
（三）穩步推進，探索多元化的社會保障制度
從調查的情況看，各地在探索解決被征地農民就業和社會保障工作時，較好地堅持了“保障被征地農民生活水平不下降、長遠生計有保障”的原則，取得了一定成效。比較成功的做法有：實施貨幣化安置。如曾都區采取對土地補償費和安置補助費以土地年產值為基數直達農戶的補償辦法，由銀行將補償金直接打入被征地農民賬戶,有效地防止了挪用和截留。留地安置。如猇亭區采取農戶住房集中還建與留地安置相結合的方法，人性化地解決了被征地農民生存和發展空間問題。系統建立被征地農民基本生活保障制度。包括基本生活保障、基本養老保障、基本醫療保障等。被征地農民中，農轉非人員符合城鎮居民低保條件的進入城鎮居民低保，未農轉非人員符合農村低保條件的進入農村低保；參加社會養老保險的被征地農民進入被征地農民基本養老保險，自主創業人員進入靈活就業人員養老保險，被企業招錄人員參加企業職工養老保險。尚未進入社會養老保險的被征地農民中已達到退休年齡的，按月發放一定數額的基本養老生活補助；到企業就業的被征地農民參加城鎮職工醫療保險，尚未實行農轉非人員參加新型農村合作醫療。
（四）采取綜合措施，建立就業長效機制
從調查情況看，各地積極探索建立被征地農民就業的長效機制。通過對被征地農民中的青壯年勞動力提供免費培訓、對被征地農民中有創業愿望的人員實施創業支持、被征地農民優先安排就業等措施解決了部分被征地農民的就業問題。
三、存在的主要問題和困難
盡管各地在解決被征地農民的就業和社會保障問題上進行了積極的探索,并取得了明顯的成效,但也還存在一些突出的問題和困難。主要包括四個方面：
（一）補償標準低，被征地農民生活難
調查情況顯示,被征地補償標準過低問題突出。一是被征土地尤其是國家重點項目補償標準過低,如宜昌市一般建設性用地最低征地補償標準為每畝5.5萬元,而宜萬鐵路和高速公路的征地補償標準僅每畝7000-9000元；二是部分地方政府為完成招商任務，將土地以最低價格出讓給投資者，甚至存在土地出讓“零價格”現象，而地方政府又無力承擔土地補償費用。由于被征地補償標準過低，損害了被征地農民的利益，造成被征地農民的生活困難，也無力繳納養老保險費。
（二）文化素質偏低，被征地農民就業難
在各地被征地農民中，年齡在45歲以上的人約占45%；文化水平在初中以下、缺乏勞動專業技能的人約占40%。由于文化素質低，很難適應工業、商業就業崗位要求，導致被征地農民就業難。
（三）安置滯后，矛盾突出
目前，各地被征地農民的安置問題還沒有得到妥善解決。其一，缺乏統一的被征地農民的就業和社會保障政策和措施，在同一區域內由于征地標準不同，而補償標準也不同；各地區情況不同補償標準有差異，引起被征地農民的誤解而產生一系列矛盾。其二，貨幣安置只是簡單地把土地補償費、安置補助費分配給農民，只是短期行為，而被征地農民的長遠生活、醫療、養老問題得不到保障，將產生更多的矛盾。
（四）解決被征地農民社會保障，地方政府承受財政壓力較大
解決好被征地農民“老有所養、病有所醫、殘有所助”的社會保障問題，需要地方政府有足夠的財力進行扶持。但目前由于征地補償費的分配是中央政府占30%，省級政府占30%，地方政府占40%，解決被征地農民社會保障資金主要由地方政府財力支持，承受財政壓力較大。
四、解決被征地農民就業和社會保障問題的幾點建議
做好被征地農民的就業和社會保障工作，事關被征地農民的切身利益，是統籌城鄉發展、構建和諧社會的必然要求，是落實科學發展觀、促進湖北經濟社會又好又快發展的客觀需要，也是推進工業化、城市化建設進程必須破解的難題。為此我們提出如下建議。
（一）從貫徹落實科學發展觀的高度深刻認識解決被征地農民就業和社會保障問題的重要性
解決好被征地農民就業和社會保障問題，關系到實現中國共產黨的根本宗旨，關系到被征地農民的切身利益，關系到貫徹落實科學發展觀，關系到社會和諧建設。在新一輪發展中，湖北處于國家主體功能發展區域，解決好被征地農民的就業和社會保障問題既迫在眉睫，又關系到長遠發展。我們要從貫徹落實科學發展觀和構建和諧社會的戰略高度，深刻認識解決被征地農民就業和社會保障問題的重要性，立足本地實際，采取綜合措施解決好被征地農民就業和社會保障方面的具體問題，切實保障他們的利益，使之共享改革開放的成果。
（二）建立被征地農民就業和社會保障政策體系
我們認為制定和出臺全省性被征地農民就業和社會保障工作指導性文件的時機已經成熟，建議省政府盡快出臺《湖北省被征地農民就業和社會保障工作的指導意見》，以貫徹《意見》為契機，建立全省統一、規范的被征地農民就業和社會保障政策體系，建立被征地農民就業和社會保障工作的長效機制。近年來，國務院及有關部門要求各地在試點的基礎上，盡快建立適合被征地農民特點與需求的社會保障制度，確保被征地農民生活水平不因征地而降低，長遠生計有保障。目前全國已有23個省、市（自治區）出臺了解決被征地農民就業和社會保障問題的規范性文件，按照省委、省政府的部署和要求，部分市、州、縣（市、區）積極試點，探索出了一些成功的做法和經驗，這些都為我省建立統一、規范的被征地農民就業和社會保障的政策體系提供了政策依據和實踐依據。目前，我省部分市、州、縣（市、區）制定的有關政策差異較大、運作程序和手段不盡規范，出臺省級政府的指導性意見有利于統一政策、規范運作，促進我省被征地農民就業和社會保障工作健康發展。
（三）建立科學的土地價值評估體系，完善補償機制
我們建議建立科學的土地價值評估體系和合理的補償機制，應以保持和提高被征地農民的收入和生活水平為目標。征地補償應在現有的基礎上考慮土地的潛在利益和使用價值、土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能等多方面的因素，切實做到招商引資、爭取國家重點建設項目、促進當地經濟發展與保障被征地農民利益統籌兼顧。改變現行征地辦法對農民的補償標準偏低的狀況，在建立和完善農用地價值分等定級和農用地價值評估體系的基礎上，參照城鄉勞動力工資水平及其養老、醫療、失業等社會保障的基本需求，合理確定征地安置補償標準。建議省政府建立被征地農民社會保障制度建設專項基金，通過轉移支付的形式對困難地區被征地農民社會保障資金缺口給予適當補助，同時從省級掌握的土地使用費中安排一定資金對土地補償較低的建設項目給予政策性補償。
（四）探索多種途徑，實施積極的被征地農民安置政策
我們具體建議有三，一是對已經基本上失去土地的農民降低門檻，轉換身份，使之成為城鎮居民并享有城鎮居民待遇；二是在征用土地時，劃留一定比例的土地用于集體經濟發展和安置被征地農民；三是推行以土地換股權、以土地換項目、以土地換就業崗位，實現土地資源的保值增值，讓被征地農民通過資產形式，形成長效收益機制。
（五）千方百計促進被征地農民再就業
建議堅持市場導向，多渠道開發就業崗位，使更多的被征地農民實現再就業。一是要鼓勵和引導各類企業、事業單位和社區吸納被征地農民就業。二是要大力開發社區就業崗位，盡可能多地吸納被征地農民在社區就業。三是要將被征地農民納入小額擔保貸款的政策范圍，提高他們自主創業、自謀職業的積極性。同時要加大對被征地農民就業培訓的投入，使更多的被征地農民能享受更多的免費技能培訓。
（六）加大被征用土地使用監管力度
當前在有的地方，一方面是無數農民因土地被征用而另謀生路，一方面是大量土地征后長期閑置。建議省政府至上而下對被征用土地使用情況進行檢查，并采取強硬措施對被征用土地價值流失狀況進行專項整治。
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