湖北省政協《解決插花貧困地區扶貧問題》課題組
根據省政協十屆三次常委會會議專題調研工作的部署，仇小樂副主席率課題組，于7月下旬至8月上旬，冒著嚴熱酷暑，深入荊門市和荊州市的部分縣（區）、鄉（鎮）、村，就我省插花貧困地區的扶貧情況進行深入調查，現將調查情況和建議報告如下：
我省插花貧困地區貧困現狀及原因
插花貧困地區是國定重點貧困縣和省定貧困縣之外、相對比較發達的縣（市、區）內的貧困鄉（鎮）、村，主要分布在貧困人口較為集中的低洼湖區、行洪分洪區、水庫淹沒區、移民安置區、地方病疫區、遠離城鎮的深山區。這些地區大多抗御自然災害能力不強，自我積累、自我發展能力不夠，扶貧投入不足，極易因災因病造成累積性和反復性致貧返貧。
一、貧困人口多，脫貧能力弱
到2007年底，全省有218.74萬插花貧困人口（其中人均收入785元以下的絕對貧困人口72.22萬人，785-1067元之間的低收入貧困人口146.52萬人），占全省貧困人口572.7萬人的39.19%。江陵縣全縣貧困人口占農村人口的34%，特困人口占農村人口的14%。一方面，這些貧困家庭大多呈現出“一多兩少兩低”的特點（即家庭病號多，勞力少、現金收入少，文化程度低、非農就業比例低），家底薄，收入來源單一，增收渠道窄，維持生計困難；另一方面，貧困家庭缺少技術就業難、缺少勞力生產難、缺少生產資料增收難，自我脫貧能力弱。
插花貧困既表現為貧困農戶自身的發展能力弱，還表現為貧困村的發展能力弱，村級債務普遍沉重。荊州市對150個省定重點貧困村和352個老區村的調查，村級經濟有積累的村38個，占7.6%，無積累無債務的村26個，占5.2%，負債村438個，占87%，負債總額17861.59萬元，村平凈負債35.6萬元。
二、生存環境差，返貧因素多
插花貧困地區絕大多數基礎設施差，生活條件惡劣，行路難、飲水難問題突出。荊州市調查的306個貧困村中，不通水泥公路的有102個。江陵縣地處長江之濱但老百姓長期喝不到長江水，村民們主要取用溝渠沉積的雨水、疫水，導致以血吸蟲病、乙肝、結核、腫瘤為主的多類傳染性疾病或惡性疾病發病率居高不下。該縣沙崗鎮總人口5.1萬人，去年死亡35人，平均年齡51歲，其中青壯年勞動力39人，全鎮已查出白血病人、尿毒癥病人90人，癌癥病人500多人。
插花貧困地區由于生產生活環境惡劣極易因災因病等原因返貧。我省每年因災使20萬左右的插花貧困人口返貧，在農村往往是一人得大病導致全家致貧。群眾說：“救護車一響，一頭豬白養”。不少外出打工人員因傷致殘，加上維權補償不到位，極易陷入貧困。同時小孩的教育、市場風險等因素也是部分群眾致貧的原因。
三、生產條件差，人口素質低
生產條件差。一是基礎設施落后。荊州市重點貧困鄉鎮和老區鄉鎮的排灌設施多為上個世紀五、六十年代修建，排灌能力弱且維護費用高，由于地理因素，多數貧困村生產條件差，抗旱排澇成本高，一般正常年景每畝農田的排灌費用需90元左右。該市省定重點貧困鄉（鎮）、村總耕地面積38萬畝，大部分面積存在排灌難，省定老區鄉（鎮）洪湖市汊河鎮6.12萬畝耕地，旱澇保收面積僅3萬畝；二是抗災能力弱。據荊州市統計，2007年全市耕地有效灌溉面積33萬公頃，比1997年34.2萬公頃減少1.2萬公頃；旱澇保收面積27.1萬公頃，比1997年的28萬公頃減少0.9萬公頃；機電灌溉面積24.7萬公頃，比1997年的28.6萬公頃減少3.9萬公頃。每況愈下的農業生產條件，致使貧困或返貧問題積累增多。
人口素質低。相對于非貧困地區，插花貧困地區農村人口素質普遍較低。一是思想保守，思維方式落后，特別是山區、庫區、湖區和移民區表現突出，容易滿足現狀，不想走出去，年復一年、日復一日地看好幾畝地，勉強維持生存，稍遇天災人禍即致貧；二是文化水平低，據荊州市對全市29個貧困鄉鎮和老區重點鄉鎮的抽樣調查，按勞動力文化程度分類，文盲和小學文化程度占40.12%，初中文化程度的占47.7% ，高中、中專占11.59%，大專及以上占0.51%，受過農業技術培訓的人數僅占從業人數的7.13%。
四、發展差距大，扶貧投入少
插花貧困地區的區位劣勢，使得資金、項目、技術、人才難以引進，自然資源難以得到有效開發，資源優勢難以轉化為商品優勢、經濟優勢，發展受制約，與全省平均水平相比，“百鄉千村”（100個扶貧開發工作重點插花鄉鎮，1000扶貧開發工作插花重點村）農民人均純收入由2004年相差600多元擴大到2007年的1200多元。發展差距不僅表現在經濟收入上，還表現在勞動力素質上。“百鄉千村”勞動力文盲和半文盲占12%，初中及以下文化程度占82%，這也是制約貧困地區發展的一個重要因素。貧富差距大，脫貧無望，極易使部分貧困人口心理失衡，影響社會穩定。
同時，插花貧困地區扶貧投入非常少。一是中央和省里扶持資金較少，中央財政扶貧資金主要集中投入到重點貧困縣（市），同時從2005年起取消了以工代賑資金對插花貧困地區的投入。省級配套財政扶貧資金每年安排扶持插花貧困地區只有4000萬元，盡管今年增加了1500萬元，省定插花貧困鄉、村扶貧投入仍嚴重不足。二是地方投入不到位，插花貧困地區財政基本上是吃飯財政，大多數縣（市、區）沒有從本級財政預算中安排專項扶貧資金。三是資金使用分散，有的地方沒有將各方面扶持資金集中起來，用于分期分批解決貧困村脫貧問題，而是撒胡椒面，貧困村每年安排幾萬元資金，解決不了根本問題。
加強對插花貧困地區扶持的主要建議
最近幾年，省委省政府對插花貧困問題十分重視，各級黨委和政府根據建設社會主義和諧社會的戰略部署，認真落實中央和省委的一系列精神和要求，切實采取得力措施，克難奮進，扶貧開發工作取得了較顯著的成績。一是貧困人口顯著減少，如荊州市貧困人口由2001年的67萬下降到2007年的44.41萬人；二是部分貧困地區的生產生活條件得到了較大輻度的改善；三是一部分地區開始進入良性發展軌道，脫貧可期。如京山縣綠林鎮丁家沖村通過發展旅游、開發山林資源，已經找到了脫貧致富的門路，雖然目前仍很困難，但已展示出良好的發展前景。
盡管如此，插花貧困地區的貧困問題仍要進一步引起各級黨委政府和全社會的的高度重視。一是貧困人口數量大、且有蔓延趨勢。插花地區貧困人口占全省貧困人口的五分之二，且在局部地區插花貧困已由點狀分布向帶狀分布、帶狀分布向連片分布演變。二是社會潛伏性危害大。插花貧困地區與重點貧困縣和省定貧困縣不同，其附近都是比較富裕的地區和人群，極易心理失衡，不利于和諧社會建設。
一、提高認識，把插花貧困地區群眾的脫貧作為和諧湖北、小康湖北建設的重要戰略舉措
插花貧困往往被縣域經濟總體發展水平所掩蓋，不易引起人們的注意和重視。那種認為插花貧困只是個別現象，不是主要問題，經濟快速發展會帶動他們脫貧，不會出大問題的認識不僅是片面的，而且還具有危害性。世界各國反貧困經驗告訴我們，當貧困人口大面積減少、比重下降，經濟的發展并不能直接減貧，反而加劇貧富差距。
發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享是貫徹落實科學發展觀、建設和諧湖北和小康湖北的本質要求。各級黨委、政府和有關部門要深刻認識到我省插花貧困人口數量多、貧困程度深、貧富差距繼續拉大、情況復雜、部分地區生產生活條件相當惡劣的現實情況，從貫徹落實科學發展觀和建設和諧湖北、小康湖北的高度，切實增強幫扶插花貧困地區的責任感和緊迫感。
二、整合力量，形成全社會扶貧助貧的大格局
從各地扶貧開發實踐看，插花扶貧必須瞄準貧困群體，集中力量，整村推進，實現整體脫貧。一是分期分批扶持。堅持集中有限的人力、物力和財力，對條件相對較好的地區進行綜合扶持，使其盡快實現整體脫貧；二是整合各部門資金。將國土、水利、交通、農業、能源、教育、衛生等部門項目資金進行整合，用于實施整村推進的貧困村，確保每個村扶持資金達到60-80萬元；三是解決突出困難。按照缺什么扶什么的要求，幫助插花貧困村興建支柱產業，改善生產生活條件，開發人力資源，發展社會事業，加強基層組織建設，實現貧困村和貧困人口雙脫貧；四是對集中連片的插花貧困區域，積極開展整合資金、整鄉推進、連片開發、綜合治理試點工作，探索插花扶貧新路子。
三、綜合扶持，打牢貧困地區可持續發展的基礎
各級黨委、政府應采取得力措施，從源頭上根治插花貧困。
一是大力加強插花貧困地區的基礎設施建設。重點扶持基本農田水利建設，完善水利配套設施，提高農田生產能力和旱澇保收的保障程度；著力解決飲水難、行路難，特別是要加強血吸蟲病疫區的綜合治理，改善醫療衛生條件，建立因災因病返貧防御體系。
二是大力推進產業化扶貧。利用扶貧貼息貸款幫助發展種養業，興辦農副產品加工業，發展支柱產業，把資源優勢變成經濟優勢；積極開展小額貸款，加大貼息力度，扶持貧困戶發展庭園經濟，拓寬增收門路。
三是大力實施素質提高工程。采取多種措施幫助貧困適齡兒童完成九年義務教育，資助有困難的高中生、大學生完成學業；利用多種形式，開展農村實用技術培訓，力爭為貧困戶每戶培養一個科技致富明白人；把插花貧困鄉、村貧困勞動力職業技能培訓轉移納入全省統一規劃，優先培訓轉移中高考落榜貧困生，不讓一個落榜貧困生不經技能培訓流入社會。
四是大力實施扶貧搬遷。把生存環境惡劣地區的插花貧困人口納入全省扶貧搬遷、主體功能區生態移民和退耕還林區移民的總體規劃，通過扶貧搬遷、異地開發，解決其脫貧和發展問題。
四、加大投入，制定有利于貧困地區造血機制形成的傾斜政策
一是加大對插花貧困地區的扶貧資金投入。省財政要隨著財力的增長，對插花貧困地區扶貧投入每年按一定比例增加并納入預算，插花貧困地區所在的縣（市、區）每年要從本級財政預算中安排一定數量的扶貧資金，專項用于貧困村整村推進配套投入；二是對插花貧困地區龍頭加工企業、支柱產業項目，安排扶貧項目貸款和小額貼息貸款予以扶持，建議省財政每年安排不少于1000萬元扶貧資金用于貼息；三是動員組織民營企業到插花貧困地區參與資源開發、興辦加工企業，并參照重點貧困縣的做法，給予稅收優惠；四是各相關職能部門要制定幫助插花貧困地區解決行路難、飲水難、血吸蟲病疫區綜合防治等可操作性規劃。
五、尊重實際，提高扶貧工作的針對性和有效性
一是實事求是，堅持有貧必扶、有困必幫，對直轄市所屬的貧困鄉（鎮），要平等對待，給予必要的扶持；二是制定合理的退出機制，防止“貧困待遇”長期化、終身化，對經過長期扶持，經濟社會已進入良性發展的地區，要摘去“貧困帽子”，把有限的扶貧資源投入到更需要扶持的對象，提高扶貧工作的針對性和有效性。
六、強化責任，建立反貧防貧的長效機制
一是強化責任。將扶貧工作任務進行細化，納入各級政府年度工作計劃，每年組織考核；二是分級負責。省直各部門負責鄉（鎮）、縣（市）負責村、鄉（鎮）負責組，實行幾個部門包一個地方，定任務，限時間；三是將派遣省委新農村建設工作隊與支持插花貧困地區的扶貧工作結合起來；四是省委、省政府對插花扶貧工作進行專題調查和研究，在此基礎上制訂出臺《中共湖北省委 湖北省人民政府關于加強插花扶貧工作的意見》。
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