湖北省政協社會和法制委員會
關停能耗高、污染嚴重的“小水泥”企業，對于資源節約型和環境友好型社會建設具有十分重要的意義。4月上旬，省政協副主席李宗柏率社法委部分委員，圍繞省政協十屆二次常委會協商討論武漢城市圈“兩型社會”建設的議題，就優化“小水泥”專項治理的法制環境進行了專題調研。調研組走訪了省發改委、建材行業投資促進中心；聽取了省工商局、質監局、環保局、國土資源廳等部門的情況介紹并座談；赴鄂州、咸寧、赤壁等地聽取了當地政府及有關部門的情況介紹，實地考察了三家水泥企業。調研情況表明，我省開展“小水泥”專項治理一年來，各地黨委、政府高度重視，措施得力，各級牽頭部門和執法部門密切配合，各盡其責,做了大量工作,專項治理工作開局良好。
按國家發改委的要求，我省在2007—2010年間須淘汰落后水泥產能1400萬噸。全省2007年共關停小水泥企業（生產線）91家（條），拆除生產線128條，淘汰落后產能901.4萬噸，減少粉塵排放13.5萬噸/年，削減二氧化硫排放0.9萬噸/年，減少能耗100萬噸標準煤/年以上，均超額完成了當年專項治理的計劃任務。
委員們認為，我省“小水泥”專項治理雖然成效明顯，但也存在一些法制和政策環境問題，需要引起足夠重視。
一是由于歷史上存在的執法不嚴，導致專項治理中運用法律手段比較困難。省人民政府在鄂政發\[2007\]21號文中明確要求“綜合運用法律、經濟和必要的行政手段保護環境，落實國家相關產業政策”，要“堅持依法行政，嚴格按照國家有關法律、法規開展專項治理工作”、“堅持經濟、法律和行政手段相結合”等，這不僅在理論層面，而且在操作層面都是可行的。
因為國家《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水泥工業大氣污染物排放標準》、《產品質量法》、《工業產品生產許可證管理條例》已經頒布實施，對水泥行業產品和企業市場準入形成了一套完整的法律支撐。依據國家《大氣污染防治法》，在生產運行中超標排放的要限期治理，治理不達標和情節嚴重的責令其停業關閉；依據國家《產品質量法》，產品質量連續兩次在省以上組織的產品質量監督檢查中不合格的企業，由質量技術監督部門依法吊銷其生產許可證……。我省“小水泥”企業部分屬無證無照的非法市場主體，部分屬違法違規的企業，專項治理關停的企業多屬此列。如鄂州市共有水泥生產企業29家，證照齊全的只有16家；2
007年取締關停的17家“小水泥”企業中，有13家沒有生產許可證。無論是對無證無照的非法企業，還是對有證有照的違規違法企業，基層環保、質監、工商等部門平時如能認真履職、嚴格執法，似可依據上述法律，運用法律手段實現關停。但現實情況是，因為“小水泥”企業相當一部分或是由上世紀八十年代興辦的鄉鎮企業演變而來，或是由上世紀九十年代發展民營企業時發展起來的，其中經營主體不少都發生了變化，經營及審批手續也不健全，但他們為地方提供稅收，又安置了大量勞力，成為縣域經濟的重要組織部分，有的還是地方支柱產業，得到了地方政府的支持和保護，當時的情況下，執法部門想要嚴格執法是很困難的；另一方面，因為牽涉部門利益，相關執法部門也樂得順水推舟，對這些企業是睜一只眼閉一只眼。因此，在專項治理前，有關部門對這些企業及產品的質量、污染排放監管不夠到位，對違規違法又未能整治的企業沒有及時亮出黃牌或紅牌，導致運用法律手段進行專項治理比較困難，在一定程度上增加了專項治理的難度。
二是由于部分行政行為缺乏法律依據，存在行政訴訟的風險。由于專項治理時間緊、任務重，造成國家淘汰落后產能、推進節能減排的產業政策未能與法律法規有效對接。各級政府作為這次專項治理的主體，必須在規定期限內完成任務，只能以鄂政發\[2007\]21號文件作為主要行政依據，用行政手段強行推進。因此，在專項治理的實施過程中，有的行政行為不盡規范，有的缺乏必要的法律支撐。如根據省政府21號文件和省確定并公示的關停企業名單，對關停企業強行撤銷或收回生產許可證和采礦許可證，直接吊銷營業執照，由專項治理領導小組辦公室簽發企業關停令等。在特定情況下對“小水泥”進行專項治理，主要使用行政手段強行推進是一種不得已而為之的作法，但容易引發不良后果。
一方面部分行政行為法律依據不充分，法律程序不到位，在可能的行政訴訟中存在敗訴的法律風險；
另一方面政府的行政手段使自身直接處于矛盾的焦點，容易造成政府與企業、政府與群眾的直接對立和沖突，這勢必成為不穩定的隱患。
三是由于“小水泥”的行業特點，關停企業人員安置、債務化解“兩難”問題十分突出。省建材行業投資促進中心提供的數據表明，全省“小水泥”企業在崗人數達4.8萬。“小水泥”屬勞動密集型產業，企業設備陳舊，工藝落后，關停企業在短時間內既不具備改造升級的條件，也不具備轉產的條件，而企業人員普遍文化素質偏低，技能單一，年齡偏大，培訓轉崗難度很大，職工安置非常困難。
2007年，咸寧關停7家“小水泥”企業，淘汰落后產能62萬噸，涉及人員944人；鄂州關停17家企業，淘汰落后產能138萬噸，涉及人員2000多人。若以買斷工齡方式安置職工，據鄂州市發改委測算，每人約需3萬元（不含各種保險），關停萬噸產能的職工安置費用需45-60萬元，若考慮保險費用則需70-90萬元。另一方面，“小水泥”企業多是原鄉鎮企業改制而成，資本金普遍不足，許多企業在建設和運營中發生借貸和集資，債務包袱沉重，鄂州市所屬水泥企業每萬噸產能平均債務達200萬元，咸寧已關停的7家企業涉及債務2917萬元，僅通城塘湖水泥廠債務就高達947萬元。
按省政府現行補助標準，除去爆破拆除設備的費用后所剩無幾。地方財力十分緊張，職工安置難度較大，更談不上化解債務。據了解，2007年關停的企業有許多是無證生產或證照不齊的非法企業，關停相對容易。今年要關停的基本上是證照齊全的合法企業，遇到的問題會更多，工作難度將更大，這就對專項治理工作提出了更高的要求。如何進一步優化“小水泥”專項治理的法制環境，委員們建議：
一、各級政府要支持職能部門嚴格執法，加大運用法律手段的力度要堅持專項治理與依法行政相結合，為執法部門創造條件，營造良好的外部環境，支持執法部門依法履職，采取果斷措施解決歷史遺留的執法不嚴問題；要建立執法責任追究制，對有法不依、執法不嚴的部門和人員，政府應依據有關規定追究相關責任，并以此為契機建立長效機制。
二、各執法部門要密切配合，形成執法合力在專項治理工作中，環保、質監、工商、國土等執法部門一定要圍繞政府專項治理的工作目標，積極主動，各司其職，各盡其責，及時檢查，嚴格監管，并切實加強部門間的協調配合，相互支持，通力合作，努力形成執法合力，通過經常性的、常態的執法來推進專項治理，落實專項治理的目標。
三、加快地方立法，為專項治理提供法律支撐要進一步解放思想，大膽探索，把國家淘汰落后產能、推進“兩型社會”建設的產業政策，通過一定的程序轉化為地方性法律法規，實現法律法規與產業政策的有效對接，為環境保護專項治理工作提供法律支撐。
四、進一步研究關停企業人員安置和債務化解的政策措施一是要適當提高資金補助標準。2007年省拔款5000萬元，按萬噸產能補助10萬元。去年關停企業中相當部分是無證非法生產企業，補助多少，他們無條件可講；今年的關停對象基本上是證照齊全的合法企業，關停所需費用必然增加，總體上應該適當提高補助標準。
為此，一方面需要省政府向國家反映，對于因國家產業政策調整而關停的企業，爭取國家對這類企業職工的養老保險和醫療保險進行適當補助；另一方面，需要省市縣按一定比例進行配套補助。
二是要爭取金融部門的理解支持，對部分債務沉重的關停企業實施政策性破產。“小水泥”企業因國家產業政策調整而關停，其生產設備在專項治理中被整體爆破拆除，企業除了一塊集體土地外別無他物，部分企業要求實施政策性破產，以利緩解債務難題。
三是要研究“小水泥”企業轉型轉產的政策措施。第一，要繼續貫徹執行國家“上大壓小”的政策，支持有條件的地方建設新型干法生產線；
第二，對不具備建設新型干法生產線的企業，要積極研究，指導幫助做好轉型轉產工作，協助尋找新的轉產項目，如興建粉磨站、新型建材、混凝土攪拌站、干混沙漿等項目。對這些重點轉型轉產項目，建議省發改委、省經委在工業項目貼息和中小企業成長工程中予以優先扶持；
第三，建議國土部門研究制定“小水泥”關停企業土地轉用地指標、減免有關收費的具體扶持政策，使省政府關于“有效利用關停企業的土地資源”的規定落到實處。
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