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完善破產(chǎn)立法 優(yōu)化法治化營商環(huán)境

2021-11-09 17:46:17   來源:人民政協(xié)報   作者:李春生  

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前段時間，昔日4輪融資總額高達84億元的“造車新勢力”，拜騰汽車關(guān)聯(lián)公司——南京知行新能源汽車技術(shù)開發(fā)有限公司因被申請破產(chǎn)重組引發(fā)關(guān)注。

有數(shù)據(jù)稱，中國每年約有100萬家企業(yè)倒閉，平均每分鐘就有2家企業(yè)倒閉。8000多萬中小企業(yè)，平均生命周期只有2.9年，存活5年以上的不到7%，10年以上的不到2%。如何通過優(yōu)化法律程序讓破產(chǎn)企業(yè)有序退出市場，讓有價值的破產(chǎn)企業(yè)鳳凰涅槃進入重整存續(xù)經(jīng)營，是優(yōu)化法治營商環(huán)境需要解決的重大課題。

為此，作為市場經(jīng)濟的一項基礎(chǔ)性法律制度，破產(chǎn)制度是經(jīng)濟運行與市場信用的重要保障。完善破產(chǎn)制度對于優(yōu)化法治化營商環(huán)境、優(yōu)化資源要素配置、激發(fā)市場主體活力、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，完善社會主義市場經(jīng)濟體制具有重要意義。2019年，中共中央十九屆四中全會在《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出，“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制……改革生產(chǎn)許可制度，健全破產(chǎn)制度。”國家發(fā)改委等多部門聯(lián)合印發(fā)的《加快完善市場主體退出制度改革方案》規(guī)定，推進全面深化改革，推動高質(zhì)量發(fā)展，營造穩(wěn)定、公平、透明和可預(yù)期的營商環(huán)境。

缺乏個人破產(chǎn)制度，影響法治化營商環(huán)境

當前我國主要存在以下幾個方面的問題：

一是缺乏個人破產(chǎn)制度，影響法治化營商環(huán)境。1986年，我國出臺了首部企業(yè)破產(chǎn)法（試行），適用對象為全民所有制企業(yè)。2006年修改為企業(yè)破產(chǎn)法，也未將個人破產(chǎn)納入調(diào)整范圍。因此被業(yè)內(nèi)稱為“半部破產(chǎn)法”。2000年，世界銀行對我國破產(chǎn)制度提出了29條建議，建議擴大破產(chǎn)法適用范圍，建立個人破產(chǎn)制度。世界銀行營商環(huán)境評價將“反映破產(chǎn)程序的時間和成本、破產(chǎn)法規(guī)中存在的程序障礙”列為十大指標之一。個人破產(chǎn)和案件審判成為影響法治化營商環(huán)境的重要因素。

二是對失信懲戒力度不夠，缺乏刑責追究。雖然我國目前建立了對失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒制度，對失信被執(zhí)行人限制高消費、擔任重要職務(wù)等方面有較為嚴格的限制，但這些措施僅限于失信被執(zhí)行人的日常社會活動，沒有追究嚴重失信者的刑事責任；對破產(chǎn)欺詐、過失破產(chǎn)、破產(chǎn)賄賂、違反破產(chǎn)法定義務(wù)等行為未規(guī)定為犯罪，不足以震懾嚴重失信的破產(chǎn)人。

三是個人信用體系尚不健全，債權(quán)人利益受損。我國的社會征信體系主要以地方性規(guī)章和部門規(guī)章為主，征信監(jiān)督管理基本上是空白，是初級的、單薄的、不完整的“在建工程”。央行征信體系沒有將幾億農(nóng)民的征信信息收集進去，農(nóng)民信息處于空白；一些人破產(chǎn)前惡意借貸并大肆浪費，惡意賴賬，讓債權(quán)人利益受損，形成“賴賬者得利，誠信者受損”的負向激勵。

四是破產(chǎn)司法外部配套機制落實不夠，社會保障體系尚不完善。在法院“辦理破產(chǎn)”指標上，雖然建立了府院聯(lián)動機制，但普遍存在操作性不強，辦理過程不順暢，覆蓋面不廣、協(xié)調(diào)成本高等問題，與相關(guān)部門聯(lián)動協(xié)調(diào)成效不足制約了破產(chǎn)案件的高效審理。

破產(chǎn)失權(quán)使破產(chǎn)人多種民事權(quán)利在一定時期內(nèi)受限，特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域的限制很可能使其面臨生活困難的局面。另外，某些債權(quán)人可能因債務(wù)人破產(chǎn)得不到清償而致生活困難。這些問題不僅影響社會秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，也影響營商環(huán)境。

修改破產(chǎn)犯罪立法，完善失信懲戒措施

為此，筆者建議：

第一，健全破產(chǎn)制度，優(yōu)化法治化營商環(huán)境。建議修改企業(yè)破產(chǎn)法，增加個人破產(chǎn)內(nèi)容，這既是我國市場經(jīng)濟發(fā)展的大勢所趨，也是與國際接軌的需要，更是落實中共中央“健全破產(chǎn)制度”決議和全面依法治國的要求。當前，浙江臺州、溫州有了個人破產(chǎn)的司法實踐；深圳市出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》，但司法實踐和地方性法規(guī)終究不能代替全國性法律。目前修法時機已經(jīng)成熟，應(yīng)早日納入立法議程。

第二，修改破產(chǎn)犯罪立法，完善失信懲戒措施。建議在刑法中增加破產(chǎn)欺詐罪、過失破產(chǎn)罪、破產(chǎn)賄賂罪、違反破產(chǎn)法定義務(wù)罪等，并增加自然人作為上述犯罪行為的主體，用刑法手段打擊隱匿財產(chǎn)、私自處理財產(chǎn)等行為，為個人破產(chǎn)制度的正確實施提供保障。同時，修改刑法第162條中虛假破產(chǎn)罪的犯罪主體對通過隱匿財產(chǎn)、承擔虛構(gòu)的債務(wù)或者以其他方法轉(zhuǎn)移、處分財產(chǎn)，實施虛假破產(chǎn)，嚴重損害債權(quán)人或者其他人利益的犯罪主體從公司、企業(yè)擴大為公司、企業(yè)及自然人，以打擊假破產(chǎn)真逃債行為，從而對其形成巨大震懾。

第三，強調(diào)以保護債權(quán)人為核心價值，營造良好的社會信用環(huán)境。當前企業(yè)破產(chǎn)法在價值目標上過于側(cè)重社會利益保護，而削弱了債權(quán)人利益的保護，由此產(chǎn)生的負面影響已十分明顯。因此完善破產(chǎn)制度，應(yīng)將注重保護債權(quán)人利益作為核心價值目標。良好的征信系統(tǒng)是完善破產(chǎn)法的本質(zhì)功能、保護債權(quán)人與債務(wù)人權(quán)益的基本保障。政府要整合資源，打破信息孤島，推進共享共治，對失信者在政府采購、招標投標、行政審批、政府扶持、融資信貸、市場準入、資質(zhì)認定等方面依法予以懲戒；加強個人信用立法，建立和完善個人信用體系，從信息、采集、查詢、信用擔保、信用消費等方面加以立法規(guī)范。

第四，落實府院聯(lián)動機制，完善社會保障體系。加強和完善破產(chǎn)工作府院聯(lián)動機制，推動機制實質(zhì)化、常態(tài)化運作；人民法院要提高破產(chǎn)審判質(zhì)效；相關(guān)職能部門要配合解決涉及職工安置、財產(chǎn)處置、稅收處理、信用修復(fù)等具體問題，真正發(fā)揮府院聯(lián)動機制效應(yīng)，合力推進營商環(huán)境建設(shè)。設(shè)立個人破產(chǎn)專項基金，解決資產(chǎn)不足清算費用的企業(yè)“破產(chǎn)程序難啟動、管理人費用難兌現(xiàn)、民生權(quán)益難保障”等問題；完善社會保障制度。包括破產(chǎn)企業(yè)特困職工、特困債權(quán)人建立最低生活保障、技能培訓、再就業(yè)推介、心理疏導(dǎo)和各項社會保險等制度，切實減少社會矛盾和社會負擔。

（作者系武漢市政協(xié)委員、北京京師（武漢)律師事務(wù)所副主任）