伴隨著2006年農業稅的全面取消，中國廣大鄉村也隨即進入到一個嶄新的時代——“后農業稅時代”。然而，農業稅的全面取消雖然從根本上解除了長期壓負在農民身上的經濟負擔，但對于鄉村基層組織來說農業稅的取消也在一定程度上改變了以往的財政基礎，這樣的改變容易使一些以傳統純農業為主的鄉鎮面臨財政收支缺口等問題，并與此引發更進一步新的治理困境和危機。因此務必要將提高鄉村財政自生能力放在鄉村治理發展的首位來抓，因為只有夯實了鄉村治理的經濟基礎，才能真正有效的確保鄉村的有為善治。
在免除農業稅以前，鄉鎮財力主要包括體制內可支配收入（財政轉移支付和預算內稅收）、預算外收入（鄉統籌和合法管理性收費）以及包括集資和自籌在內的各種攤派費用。對于那些純農業型鄉鎮來說，雖然在財政收支方面存在一定程度的缺口，但總體可以通過增加預算外收入和各種自籌收費途徑實現收支基本平衡。村莊也由于村提留和公積金、公益金等收費渠道的存在而基本實現自給自足運轉，甚至在有盈余的情況下通過義務工形式完成本村范圍內的一些小型農田水利設施建設，基本形成了“預算內開門吃飯，預算外服務建設”的財政支出格局。農業稅費改革之后，鄉村財稅體制發生了較大的變化，特別是那些以農業為主導的鄉鎮由于制度外收入來源的減少，使得鄉鎮財力大為萎縮，鄉村治理也因此常常陷入“選擇性做事”的無為困境。對此就如何解除鄉村財政困境，提高鄉村財政自生能力，為鄉村善治提供基本經濟保障提出如下建議：
（一）理順縣鄉財政分配關系，合理界定鄉鎮財權事權
我國現行《憲法》明確規定“鄉鎮是我國最基層的行政組織”。《中華人民共和國預算法》中的“一級政府一級預算”也同時賦予了鄉鎮財政的法律地位。因此，鄉鎮政府在沒有被合法撤消前，應與其他省市縣各級政府同樣擁有健全獨立的鄉鎮財政，鄉鎮財政也同樣擁有收入分配、資源配置、調節經濟和實施監督四大職能。免除農業稅后，在大多數縣鄉推行的“鄉財縣管”實質上是變相取消鄉級財政，隱含著對鄉級政府財政管理能力的質疑和不信任。“鄉財縣管”雖然有效約束了鄉鎮財政的非正常性開支，但也進一步增強了“壓力型行政生態”，鄉鎮在財權被“剝奪”的情況下，也同時壓縮了事權的運作空間。因此，針對“后農業稅時代”鄉鎮政府的財政困境，根據政權、財權、事權對稱統一的原則，應適度調整中央與地方、省市縣鄉村之間的財政分配關系，防止基層政府組織履行事權所需財力與可用財力高度不對稱，確保鄉鎮基層政權的正常運轉和鄉村治理的正常進程，真正做到“以事權定財權，以責任定財權，以職能定財權”。同時，建立科學、規范的財政轉移支付制度，增加一般性轉移支付，規范專項補助適用范圍。一方面，通過地方財政預算準確核定各縣鄉轉移支付基數，保證中央對于農村稅費改革的轉移支付、鄉鎮在編財政供養人員的工資和農村“三免一補”資金的落實到位，不能將財政缺口留在基層而增加鄉鎮財政負擔；另一方面，實行轉移支付力度與國家財政收入增加相掛鉤的制度，探索國家對鄉村補助可持續增加的長效機制。對于沒有享受到財政轉移支付待遇的地方，應該采取地方稅收上繳按比例返還獎勵的措施，使其共享中央的“惠農”政策。同時，要建立縣鄉政府財政支出考評和財政轉移支出監督機制，規范縣鄉財政收支行為。
（二）發揮“造血”功能，培植鄉村財政收入增長點
免除農業稅后，雖然很多地區均采取了增加國家對鄉村的財政轉移支付、精簡機構和人員等方式手段，達到了“節流”目的，但這些也只是解決鄉村“財政陣痛”的短期辦法，是一種來自于外界的“補血”功能。從長期來看，鄉和村兩級更應該立足實際，充分挖掘利用本地優勢資源，通過發展鄉村經濟，壯大財政實力，通過培植鄉村財政收入新的增長點來提高鄉村財政自生能力，發揮自身的“造血”功能，這才是擺脫鄉村財政困境的根本途徑。
首先，打破“三種思想”，加快農業產業結構調整，增加財政收入。一是要打破“片面穩糧保面積”的思想，走“調控”之路。要按照適宜種植的原則，搞好產業規劃，調整種植結構，增加科技含量，提高糧食單產，增加優質經濟作物和飼料作物種植面積。將地力貧瘠、耕作條件差的土地發展經濟林果和畜牧業，提高土地使用效益。二是要打破“單打獨斗”的思想，走“聯合協作”之路。在區域范圍內控制小規模的“一鄉一業、一村一品”，立足大區域特色資源，統一規劃開發，積極探索“公司+基地+農戶”模式，扶持壯大農產品加工龍頭企業，形成規模化、產業化。三是打破“一蹴而就”的思想，走“長期培育”之路。對特色項目選準了就一年接著一年干，一屆接著一屆干，抓好產業的培育、發展和壯大。
其次，跳出“農”字，多領域尋找突破口。有資源優勢的鄉鎮或村莊可以依托當地資源加大招商引資力度，發展一些投入少，見效快的工業項目，形成穩定可靠的財源體系；傳統農業型鄉村找準方向，重點發展農產品深加工項目，拉長農產品的產業鏈，形成和做大本地特色產業；農村剩余勞動力豐富的鄉村，可以把勞務輸出作為一種增收途徑發展壯大，凸顯“打工經濟”增加農民收入的效益。
第三，分步有序化解鄉村債務，為鄉村財政松綁減負
如今，債務問題成為后農業稅時代鄉村財政的“緊箍咒”，嚴重制約了鄉村治理的正常運行。對此，應在嚴格控制鄉村債務增量的情況下，摸清債務底數、分清債務性質，多管齊下、先易后難，分步有序的化解鄉村債務。
凡是屬于因義務教育、路橋建設、水利設施建設等公益性債務的，其所欠款項應由市縣財政逐年安排轉移支付資金進行補償；凡是屬于集體組織經營性債務的，在取得債權單位認可后，一律劃給企業由其負責償還。對于多角債權債務關系，由鄉鎮政府出面加強協調，引導建立新的債權債務關系，實行債權債務抵沖；對鄉村干部個人原因造成的債權債務，按照“誰主張、誰負責”的原則，落實清收責任；對稅費改革后形成的稅收尾欠，建議由省政府制定解決歷史虧欠的具體規章，按照宜粗不宜細、不同類型分別對待的原則，依法對其追收，或征得債務人同意后用糧食直補款依法抵扣。確因經濟困難而無力償還的農戶，可通過民主程序討論予以減免。與此同時，要采取嚴格措施，加強對鄉鎮經濟事務的管理，特別要改革現行財政稅收體制，降低基層稅收指標，社會事業的發展要量力而行，堅決控制新債的發生。
總之，鄉村財政困境業已成為制約鄉村治理和經濟發展的一個“瓶頸”，除了分步分類有序化解現有債務，通過規范管理嚴控新增債務以外，最根本的途徑就是從制度上改革和完善公共財政體制，從財力上加快發展，廣辟財源，提升鄉鎮財政自生能力。多管齊下，多業并舉，減輕鄉鎮財政負擔，促其走上良性發展之路，這也是“后農業稅時代”鄉村達成善治必需的經濟物質保障。
（省社會科學院社會學研究所 蔡玲 供稿）
版權所有：中國人民政治協商會議湖北省委員會 備案號 鄂ICP備14008297號
鄂公網安備 42010602001229號 地址：湖北省武漢市武昌區洪山路85號 郵政編碼：430071
