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充分發揮“十二五”規劃約束性指標作用   加快推進我省經濟發展方式轉變

2014-09-15 00:58:22  

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民建湖北省委員會

    圍繞省政協十屆二十二次常委會會議重點協商討論我省加快轉變經濟發展方式這一中心議題，省政協民建界別部分委員就如何發揮我省“十二五”規劃約束性指標在轉變經濟發展方式中作用等相關問題進行了深入調研。結合本次調研及討論，談以下幾點認識及對策建議：

    一、充分認識加快轉變經濟發展方式與落實“十二五”規劃約束性指標的相互關系
    1、加快我省經濟發展方式轉變必須正視的三大路徑選擇與障礙。一是在需求結構上，促進經濟主要由依靠投資拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變。湖北是典型的內陸省份，出口貢獻率較小，投資和消費對經濟增長的貢獻率高達95%以上。近年來隨著國家擴大內需政策的實施，我省投資貢獻率高達70%以上，投資對經濟增長發揮著主要作用。結合國內外宏觀環境和省情分析，擴大投資需求是我省“十二五”時期實現跨越式發展的前提和基礎。也就是說，這種投資主導型增長在我省還會持續較長時期。投資需求必將帶來對能源、資源的巨大消耗，對環境及減排的巨大壓力。二是在產業結構上，促進經濟發展主要由依靠第二產業帶動向依靠第一、二、三產業協同發展轉變。我省總體上仍處于工業化中期，加速推進工業化仍是“十二五”時期的中心任務。“十一五”期末，我省一、二、三產業比重仍為13.6:49.1:37.3，三大產業中，工業比重偏大，工業中重工業占70％左右。這種產業結構決定了我省單位生產總值能耗水平和主要污染物排放在短時間內大幅下降的難度較大。雖然改造提升傳統支柱產業、發展高技術產業和戰略性新興產業、發展現代服務業的戰略思路明確，但實現相關目標仍任重而道遠！三是在要素投入上，促進經濟發展主要由依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。如我省在接下來的工業化加速發展、城鎮化加速推進和基礎設施加速完善的過程中，工業和建設用地需求增長快。2005—2020年，國務院批準我省用地總規模為18.5萬公頃，“十一五”時期已用掉8萬公頃，剩下兩個五年分別只有5萬公頃左右的用地規模。“十二五”時期的供地形勢之嚴峻可想而知。

    2、強化剛性約束是加快我省經濟發展方式轉變的體制機制創新。按照《湖北省經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的解釋，約束性指標是在預期基礎上進一步強化了全省戰略意圖的指標，是省政府在公共服務和涉及公眾利益領域對市州、直管市、神農架林區政府和省直有關部門提出的工作要求。“十二五”規劃中所確定的12項約束性指標，主要在科技教育、資源環境和人民生活三大領域，如九年義務教育鞏固率達96.9%、耕地保有量464.2萬公頃、單位工業增加用水量降低10%、單位國內生產總值能源消耗降低16%、單位國內生產總值二氧化碳排放降低17%、森林覆蓋率41.2%、城鄉參加基本養老保險達1154萬人等。主要污染物排放減少指標，2015年全省化學需氧量和氨氮排放總量（含工業、生活、農業）分別控制在104.1萬噸、12.0萬噸以內，比2010年的112.4萬噸、13.3萬噸分別減少7.4%（其中工業和生活排放量減少5.0%）、9.7%（其中工業和生活排放量減少9.9%）；二氧化硫和氮氧化物排放總量分別控制在63.7萬噸、58.6萬噸以內，比2010年的69.5萬噸、63.1萬噸分別減少8.3%、7.2%。“十二五”規劃所明確的一系列約束性指標能否如期實現，是規劃的協調管理所要強化的重點，也是檢驗規劃的剛性約束功能是否能有效地發揮的標尺。嚴格落實“十二五”規劃約束性指標是正視與處理加快推進跨越式發展的“快”和轉變經濟發展方式的“痛”的制度保障。

    3、高度重視“十二五”規劃約束性指標落實面臨的現實困難。“十二五”時期我省工業化和城市化仍將處于加快發展階段，資源能源與環境矛盾將更加集中，面臨的減排形勢依然嚴峻：一是全省環境形勢依然嚴峻。我省環境狀況雖然總體向好的方面發展，但局部問題突出，環境形勢依然嚴峻。如長江干流水質總體較好，但長江、漢江部分支流已遭到一定程度污染，部分省控湖泊受氮、磷污染開始呈現富營養化趨勢。部分城市空氣質量年均值未達到二級標準，全省出現酸雨城市的比例高達44.4%。二是環境空間有待進一步拓展。發展不夠仍然是我省最大實際，發展不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出，隨著我省經濟社會的高速發展，“十二五”期間污染物排放新增量可能突破新高，需要較大的削減量消化和富余的環境空間予以支撐。三是產業結構有待進一步優化。我省三大產業中，工業比重偏大，工業中重工業比重又偏大，三次產業結構不優的問題十分突出。四是治污水平有待進一步提高。盡管我省“十一五”期間環保設施建設取得了顯著進展，但環保投入總量偏低、種類不齊全、區域不平衡的問題依然突出，基層尤其是老少邊窮地區環境治理投入嚴重不足，影響了減排工程的效益發揮。五是“十二五”時期將農業和機動車納入減排領域，機動車和農業環保監管仍是薄弱環節，全省機動車環境監管還處于起步階段，實施機動車黃綠標志牌，推行黃標車限行、淘汰工作還需要配套政策、措施。并且國家“十二五”時期農業核查核算方法尚不明確，直接影響到減排量的推算。六是2011年減排形勢較嚴峻。由于國家“十二五”期間減排的配套政策未出臺，重點減排企業如火電脫硝均處于觀望，并且2011年當年減排工程由于建成期問題，當年產生的減排效益有效。

    二、充分發揮“十二五”規劃約束性指標在加快轉變經濟發展方式中作用的對策建議
    1、加強規劃的協調管理，使其剛性約束功能有效發揮。一是尊重“十二五”規劃的剛性約束，讓約束性指標成為全社會意識。今年是“十二五”規劃的開局之年，五年規劃剛公布時，媒體緊鑼密鼓地宣傳了一陣子，此后差不多就見不到了，規劃宣傳虎頭蛇尾。日本在這方面有好的做法，如日本在規劃制定的同時就已經考慮如何宣傳推廣，有針對研究機構、企業的專門手冊，有讓普通百姓了解和接受規劃的漫畫式圖解，而且每年更新。建議有關部門借鑒日本等國外經驗，在“十二五”規劃實施過程中，補充和完善規劃的宣傳教育方案，強化措施，讓約束性指標成為全社會的廣泛意識。二是深化體制改革，促進有利于規劃執行的全省“一盤棋”。全省“十二五”規劃的約束性指標是按照一定原則分解到各部門、地方來落實完成的。客觀地說，各部門、各地市州都有自己的局部利益和實際困難，一般會有意無意著意于搞自己的“一盤棋”，以各種各樣的借口，明里暗里用各種花樣打亂全省的“一盤棋”。因此，必須建立健全約束性指標的統計、評估、監督、控制機制。三是健全嚴格的責任明確、分類實施、有效監督的實施機制。“十二五”規劃中所確定的12項約束性指標，大多是事關民生的基本指標，為人民所期盼。要強化“人民規劃人民監督”，在發揮人大監督、行政監督、新聞監督的同時，尤其要發揮好人民群眾的監督，開辟人民群眾監督的新方式。只有多管齊下，才能最大可能地促進年度計劃與“十二五”規劃的銜接，促進約束性指標的剛性約束功能有效發揮。

    2、突出重點，構建新型能源結構，充分發揮“市場化”節能減排手段作用。節能減排是落實“十二五”規劃約束性指標的重點和難點，也是加快轉變經濟發展方式的關鍵環節。一是突出“結構節能”。加大結構調整力度，把降低高耗能產業比重放在更加重要的位置，嚴控高耗能、高排放行業過快增長，嚴格落實限制“兩高”產品出口的各項政策，大力發展低能耗的現代服務業。二是建立“低碳化”能源結構。積極出臺財政激勵和扶持引導政策，鼓勵太陽能、風能、生物質能、地熱能等可再生能源的發展和使用，改變當前大量使用煤炭的傳統能源結構，增加天然氣等清潔能源的使用比例。三是改革完善能源價格形成機制與價格政策，讓“市場手段”發揮更大作用。完善有利于節能減排的電價政策，對高耗能行業執行差別電價政策，引導全社會合理用電、節約用電；加大力度實施節能產品惠民工程，利用財政補貼方式推廣高效節能空調、節能汽車、節能燈等。四是實行鼓勵企業增加節能減排投入的政策。允許企業設立節能減排專項費用，按銷售收入的一定比例提取，并計入成本，專款專用。在銀行業實施促進節能減排的“綠色信貸”戰略，嚴格禁止向國家禁止的高污染、高能耗、高二氧化碳排放項目和納入違規排污“黑名單”企業貸款，對符合資源節約、環境保護和綠色發展的企業和項目加大信貸支持。

    3、研究完善“十二五”規劃約束性指標的有關分配原則與平衡機制。一是研究完善并盡快落實生態、資源等補償機制。如“十二五”期末，全省森林覆蓋率為41.2%，“十一五”期末鄂西武陵山區森林覆蓋率已達70%以上，部分縣市達到了80%，而鄂東部分地區森林覆蓋率不到20%。武陵山區作為國家主體功能區中的限制開發區和禁止開發區，以建設長江中上游生態保護屏障為發展目標，以保護生物多樣性為首要任務，“十二五”期間將仍然大量承擔武漢城市圈等地區生態、資源約束性指標的任務。因此，建議對森林覆蓋率較高的地區加大生態維護補償的力度，如爭取優先實施國家級重點公益林補償項目，提高生態公益林森林生態效益補助標準（每畝每年20-30元），免除低產林改造等重點林業項目的地方配套資金。爭取對于森林覆蓋率超過70%的縣，給予如同對產糧區產糧大縣的中央財政專項補助，鼓勵各個縣市積極保護好生態。二是加大對新增約束性指標測量、評估、監管的研究。如“十二五”時期將農業納入減排領域，我省是農業大省，尤其是新階段轉變農業發展方式的重中之重是推進農業產業化經營，全省大力實施農產品加工“四個一批”工程，農業環保監管仍是薄弱環節。無疑，加強對農業面源污染、農業產業化減排測量與評估的研究以及相關核查核算方法的出臺，將直接有利于相關約束性指標的落實完成。