鐘 守 英
黨的十七大以來(lái)，省委、省政府全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，在繼承總結(jié)各個(gè)時(shí)期發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，先后提出建設(shè)武漢城市圈“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和鄂西生態(tài)文化旅游圈、加快湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新一輪開(kāi)放開(kāi)發(fā)，形成了“兩圈一帶”的總體發(fā)展戰(zhàn)略。在這一總體戰(zhàn)略的推進(jìn)中，財(cái)稅體制如何更好地適應(yīng)“兩圈一帶”發(fā)展需要，地方稅收如何更好地發(fā)揮對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)職能，使湖北在新一輪稅制改革中搶抓機(jī)遇實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前十分緊迫、亟待研究的課題。
一、地方稅制改革的緊迫性和必要性
我國(guó)自1994年起實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，形成了現(xiàn)行的中央稅、地方稅和共享稅格局。當(dāng)年改革的一個(gè)重點(diǎn)就是力求實(shí)現(xiàn)稅權(quán)集中，增加中央政府的財(cái)政收入。圍繞改革目標(biāo)，國(guó)家通過(guò)劃分稅種的形式明確了中央政府、地方政府之間的基本財(cái)政分配關(guān)系，初步形成了由流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)行為稅三大類13個(gè)稅種構(gòu)成的地方稅收體系。其中，營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅為中央和地方共享稅，資源稅、土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅等10個(gè)稅種為完全意義上的地方稅。
1994年稅制改革以來(lái)，地方稅體系的建立，初步規(guī)范了中央與地方稅收收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。但同時(shí)，由于我國(guó)分稅制實(shí)踐中存在著用行政手段分割稅種而導(dǎo)致收入歸屬的不規(guī)則轉(zhuǎn)移，也使我國(guó)的地方稅收受到擠壓，較其他分稅制國(guó)家呈現(xiàn) “兩個(gè)低于”的現(xiàn)象：一是地方稅收入占地方財(cái)政收入的比重低于國(guó)際水平。在大多數(shù)分稅制國(guó)家中，地方稅收入一般占本級(jí)財(cái)政收入的70%左右，而2000年-2007年，我國(guó)的地方稅收入占地方財(cái)政收入的平均比重僅為63%。二是地方稅收入占地方財(cái)政支出的比重低于國(guó)際水平。目前國(guó)際學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，分稅制國(guó)家或地區(qū)合理的地方稅收入規(guī)模一般應(yīng)不低于地方政府必要項(xiàng)目支出的50%，而2000年-2007年，我國(guó)地方稅收入占地方財(cái)政支出的平均比重僅為37%。
從我省的情況來(lái)看，這一現(xiàn)象更為突出：2000年-2008年，我省地方稅收入占地方財(cái)政收入的平均比重為52.9%，低于全國(guó)平均62.8%的水平；地方稅收入占地方財(cái)政支出的平均比重為25.3%，低于全國(guó)平均37%的水平。全國(guó)及湖北的“兩個(gè)低于”現(xiàn)象充分說(shuō)明，目前地方稅不僅對(duì)地方財(cái)力的滿足程度不足，而且其稅收的主體增收地位不穩(wěn)，財(cái)稅調(diào)節(jié)職能的發(fā)揮受到束縛，已成為完善以分稅制為核心的財(cái)稅體制的主要矛盾。
同時(shí)，我省“兩圈一帶”與其他城市群的發(fā)展差距，也需要通過(guò)財(cái)稅政策支持和地方稅制改革來(lái)解決：
與中原城市群、長(zhǎng)株潭城市群相比，在武漢城市圈中，省會(huì)城市武漢一市獨(dú)大，周邊缺少大中城市呼應(yīng)互動(dòng)；資源和生態(tài)環(huán)境矛盾日益凸顯，如耕地占用量大、部分城市土地資源供需矛盾突出、地表水體污染和湖泊面積萎縮等問(wèn)題比較突出。論人均生產(chǎn)總值，長(zhǎng)株潭最高，中原城市圈第二，武漢城市圈相對(duì)落后，武漢城市圈中黃岡、咸寧、孝感、天門(mén)、潛江等市農(nóng)業(yè)人口比重較大，也是必須正視的問(wèn)題之一。
與長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶相比，雖然2008年武漢城市圈實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6792億元，增長(zhǎng)達(dá)到14.8%，但相對(duì)于其他三大經(jīng)濟(jì)區(qū)數(shù)萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)總量，以及在自主創(chuàng)新能力、技術(shù)水平、國(guó)際市場(chǎng)延伸等方面的優(yōu)勢(shì)，差距仍然十分明顯，地方稅收規(guī)模及貢獻(xiàn)都相對(duì)有限，亟待對(duì)稅收制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，壯大地方稅收規(guī)模，為“兩圈一帶”戰(zhàn)略實(shí)施提供財(cái)力保障。
二、地方稅制改革的主要內(nèi)容和改革建議
（一）地方稅制改革的主要內(nèi)容
為發(fā)揮地方稅在“兩圈一帶”戰(zhàn)略實(shí)施中的調(diào)節(jié)作用，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行地方稅中的財(cái)產(chǎn)行為稅進(jìn)行整合、調(diào)整、完善。將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅和土地使用稅整合成為房地產(chǎn)稅，開(kāi)征環(huán)境稅，改革資源稅，著力構(gòu)建一個(gè)多稅種密切配合，既有利于促進(jìn)“兩圈一帶”建設(shè)，又有利于確保地方財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。
1、整合房地產(chǎn)稅。按照黨的十六屆三中全會(huì)提出的“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的房地產(chǎn)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”的精神，當(dāng)前房地產(chǎn)稅制改革的重要內(nèi)容，就是要通過(guò)穩(wěn)步推行房地產(chǎn)稅來(lái)取代目前在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和土地使用稅。
第一，征稅范圍：包括所有房屋土地，用房地產(chǎn)稅替代現(xiàn)行的土地使用稅和房產(chǎn)稅。
第二，納稅人：中華人民共和國(guó)境內(nèi)擁有房屋產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)的單位和個(gè)人。考慮到我國(guó)國(guó)情和征管實(shí)際,應(yīng)按循序漸進(jìn)的原則先行對(duì)企業(yè)納稅人開(kāi)征房地產(chǎn)稅,對(duì)個(gè)人的房地產(chǎn)征稅宜在取得一定的征管經(jīng)驗(yàn)后再行考慮。
第三，適用稅率：房地產(chǎn)稅稅率的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮兩方面需求，一是滿足該稅種調(diào)節(jié)職能的發(fā)揮，即通過(guò)對(duì)擁有豪宅者課以高稅，對(duì)居住陋室者課以低稅甚至免稅來(lái)縮小社會(huì)財(cái)富占有的差距。二是滿足地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的需求，即房地產(chǎn)稅的收入規(guī)模不得低于現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的收入規(guī)模，使其逐步成為地方稅收的一個(gè)主體稅種。
第四，計(jì)稅依據(jù)：按照國(guó)際慣例，房地產(chǎn)評(píng)稅價(jià)格應(yīng)作為房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。評(píng)稅的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是以房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值為參考，以影響房地產(chǎn)價(jià)值的面積、結(jié)構(gòu)、用途、建成年代、樓層、朝向和周邊環(huán)境等屬性信息作為價(jià)值調(diào)整的參數(shù)，評(píng)定房地產(chǎn)的計(jì)稅價(jià)值，作為房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。
2、開(kāi)征環(huán)境稅。當(dāng)前，國(guó)家已著手環(huán)境稅的研究和稅制設(shè)計(jì)，在“兩圈一帶”建設(shè)中試點(diǎn)環(huán)境稅應(yīng)具備了基本可行的條件：
一是國(guó)外環(huán)境稅的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。許多國(guó)家根據(jù)污染者付費(fèi)原則，開(kāi)征了二氧化硫稅、二氧化碳稅、氮氧化物稅和電池稅。國(guó)外實(shí)踐證明，通過(guò)開(kāi)征環(huán)境稅，不僅可以控制污染排放，而且還可以為污染治理籌集資金。
二是排污收費(fèi)制度為開(kāi)征環(huán)境稅奠定了基礎(chǔ)。通過(guò)多年的實(shí)施和改革，我國(guó)排污收費(fèi)制度已經(jīng)建立了一套比較完善的征管體系，為我國(guó)開(kāi)征環(huán)境稅積累了經(jīng)驗(yàn)。開(kāi)征環(huán)境稅，可以在排污收費(fèi)基礎(chǔ)上，按照稅收的模式進(jìn)行改革，適度擴(kuò)大征收范圍，提高征收標(biāo)準(zhǔn)，凸顯該稅種對(duì)環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)職能。
三是稅收政策調(diào)整為開(kāi)征環(huán)境稅提供契機(jī)和空間。目前進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性減稅為開(kāi)征環(huán)境稅提供了空間。新所得稅法的實(shí)施和增值稅轉(zhuǎn)型在一定程度上減輕了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，增加了引入新稅種的可接受性，為環(huán)境稅的引入提供了征稅空間。
四是開(kāi)征環(huán)境稅的外部環(huán)境比較成熟。一方面，公眾的環(huán)境意識(shí)逐漸增強(qiáng)。另一方面，現(xiàn)有的稅收征管體系為環(huán)境稅的征收提供了組織和機(jī)制保障。尤其是我省在全國(guó)率先將排污費(fèi)移交給地稅部門(mén)征收，對(duì)排污費(fèi)全面實(shí)行稅式管理，為開(kāi)展環(huán)境稅試點(diǎn)奠定了良好基礎(chǔ)。
3、改革資源稅。資源稅至今在我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)中只是“小不點(diǎn)”，其保護(hù)資源和環(huán)境的重要作用也未能得到充分發(fā)揮。因此，在促進(jìn)“兩圈一帶”建設(shè)中，我們應(yīng)當(dāng)著力打造一個(gè)真正能促進(jìn)資源合理、集約利用的資源稅。
一是擴(kuò)大應(yīng)稅范圍。現(xiàn)行的資源稅只對(duì)七大類礦產(chǎn)品征收，而且礦產(chǎn)品又主要集中在少數(shù)省份。擴(kuò)大應(yīng)稅范圍，結(jié)合湖北實(shí)際首先應(yīng)考慮將水（特別是地表水）、森林和耕地資源納入資源稅征收范圍。同時(shí)可取消現(xiàn)行對(duì)耕地資源征收的耕地占用稅，歸并目前主管部門(mén)征收的水資源費(fèi)等行政性收費(fèi)。
二是實(shí)行從價(jià)與從量相結(jié)合的計(jì)征方式。現(xiàn)行的從量定額課征辦法與價(jià)格脫鉤，中斷了價(jià)稅的聯(lián)動(dòng)作用，稅收無(wú)法通過(guò)價(jià)格反映的稀缺度來(lái)調(diào)節(jié)資源開(kāi)采行為。實(shí)行從價(jià)與從量相結(jié)合的計(jì)征方式，可以彌補(bǔ)此缺陷，更好地發(fā)揮其調(diào)節(jié)職能。
三是提高稅率水平。尤其要對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性資源和重要的戰(zhàn)略性資源課以重稅，限制掠奪性開(kāi)采與開(kāi)發(fā)利用。通過(guò)提高稅率水平，也可以考慮對(duì)采掘行業(yè)的一些收費(fèi)進(jìn)行歸并，如通過(guò)提高磷礦石資源稅的稅率，取消現(xiàn)行的磷礦石價(jià)格調(diào)節(jié)基金。
（二）地方稅制改革的建議
1、向上爭(zhēng)取政策支持。2009年，省地稅局在課題研究的基礎(chǔ)上，向省政府提交了在武漢城市圈進(jìn)行財(cái)產(chǎn)行為稅改革試點(diǎn)的報(bào)告，并聯(lián)合財(cái)政、國(guó)稅部門(mén)向財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局報(bào)文，得到了上級(jí)部門(mén)的重視和肯定，國(guó)家稅務(wù)總局也希望我省先行先試，率先突破。目前，省政府已向國(guó)務(wù)院上報(bào)了城市圈申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)的請(qǐng)示。同時(shí)，湖南、海南、深圳、內(nèi)蒙古等地也在積極爭(zhēng)取試點(diǎn)。因此，建議省政府積極加大爭(zhēng)取上級(jí)支持力度，力促國(guó)務(wù)院盡快同意我省“兩圈一帶”地方稅制改革試點(diǎn)工作，并要求授權(quán)省政府對(duì)“兩圈一帶”一定的地方稅收立法權(quán)和政策制定權(quán)，加快推動(dòng)“兩圈一帶”配套改革。
2、著手研究試點(diǎn)方案。在省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織相關(guān)部門(mén)研究試點(diǎn)方案。首先，要協(xié)調(diào)保證各方利益，按照“確保基數(shù)、共同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共贏”的原則： 一是要協(xié)調(diào)確保相關(guān)部門(mén)既得利益，在保基數(shù)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)利益分配；二是要協(xié)調(diào)建立城市圈內(nèi)利益分配機(jī)制，加強(qiáng)圈內(nèi)稅收分成合作，調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距。其次，要協(xié)同落實(shí)稅收政策，建立稅收征管協(xié)調(diào)機(jī)制，形成一體化的稅收資源共享機(jī)制和納稅服務(wù)體系。
3、推進(jìn)先行試點(diǎn)。建議在省政府的統(tǒng)一指揮下，選擇鄂州進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，選擇黃石進(jìn)行環(huán)境稅改革試點(diǎn)，選擇咸寧進(jìn)行資源稅改革試點(diǎn)，在先期試點(diǎn)取得工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再在“兩圈一帶”全面試行。
4、加強(qiáng)部門(mén)支持與協(xié)作。財(cái)產(chǎn)行為稅改革試點(diǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，試點(diǎn)的開(kāi)展和深入推進(jìn)需要政府及相關(guān)職能部門(mén)的支持與協(xié)作，如房地產(chǎn)稅試點(diǎn)涉及國(guó)土、房管等部門(mén)，環(huán)境稅試點(diǎn)涉及環(huán)保廳等部門(mén)，資源稅改革涉及礦產(chǎn)、水利等部門(mén)。因此，建議由省政府牽頭，組織財(cái)產(chǎn)行為稅改革領(lǐng)導(dǎo)小組，省政府領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，各成員單位負(fù)責(zé)人任組員，形成“政府主導(dǎo)、地稅組織、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與”的工作格局，為試點(diǎn)工作的順利開(kāi)展提供組織保障。
發(fā)言人單位及職務(wù)(職稱)：湖北省地稅局副局長(zhǎng)
版權(quán)所有：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議湖北省委員會(huì) 備案號(hào) 鄂ICP備14008297號(hào)
鄂公網(wǎng)安備 42010602001229號(hào) 地址：湖北省武漢市武昌區(qū)洪山路85號(hào) 郵政編碼：430071
