甘 德 安
《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》(公開征求意見稿)第43、44條提出要大力支持民辦教育和依法管理民辦教育。作為獨立學院的院長，本人長期工作在民辦高等教育的第一線，本人認為，民辦教育的發展問題比較突出，需要更多的關注及思考。
湖北雖然是教育大省，但湖北高等教育投入占GDP比重在全國卻列在末位，民辦高等教育在全國31個省市排名也在第17位，也就是說，湖北民辦高等教育發展不力。湖北高校林立，辦學歷史悠久，具有豐富的高等教育資源，這為湖北獨立學院的發展提供了得天獨厚的發展環境，全國現有的318所獨立學院中湖北占31所，近10%，在校生總規模達23.5萬人，占全省普通本專科生總數的1/5，是全國獨立學院數量最多的省份。湖北獨立學院的發展也充分體現了社會力量辦學與高校優質教育資源的雙重優勢，遵循了教育與市場的雙重規律，培養了大批社會急需的高素質人才，為我國高等教育事業的健康發展積累了寶貴的辦學經驗，當然也還存在不少問題，特別是面臨著生源減少、制度轉型、規范辦學、提升質量、凸現特色的嚴峻挑戰。因此，需要將大力支持民辦高等教育發展納入湖北“十二五”教育發展規劃之中，同時也需要積極向國家有關部委反映，爭取有關問題通過國家層面予以解決，以便完善對策、強化措施，促進我省民辦高等教育健康發展。為此，特提出以下建議：
建議一：完善民辦高等學校法人性質
根據《民辦教育促進法》第9條：“民辦學校應當具備法人條件”，但其具體歸類于哪種主體類型《民辦教育促進法》未予說明。操作中常依據國務院《民辦教育促進法暫行條例》登記為民辦非企業法人，但這種新興的法人類型卻無法納入《民法通則》中現有的法人類型之中，因為《民法通則》根據生產職能將法人分為企業法人與非企業法人，而非企業法人又具體包括機關法人、事業單位法人和社會團體法人三個亞類型。作為“民辦非企業單位”的民辦學校無法納入現有的法人分類，這必將制約民辦高校在民事活動中依法享有民事權利、承擔民事責任，影響有關民辦學校與公辦學校“具有同等的法律地位”規定的有效落實，同時也會對師資隊伍的合理流動造成人為障礙。
建議二：要有區別“營利性”與“非營利性”高等學校的政策
教育“不得以營利為目的”，這是教育公益性的本質所在，也是教育內在規定性下的特定要求；《民辦教育促進法》也強調“民辦教育事業屬于公益性事業”。但“不得以營利為目的”，并不反對營利，有營利行為也并不等于是以營利為目的。按照國際上通行的界定標準，非營利性民辦學校應只含捐資舉辦的民辦學校一種。我國民辦教育由于辦學主體和資金來源的獨特性及其社會積累的相對不足，民辦學校必須依靠盈利來積累資金，以獲得進一步的發展。在這種情況下，認為“民辦教育事業屬于公益性事業”，顯然不是指民辦教育提供這種免費的福利，而是指它能增加“國家和社會的公共利益”。
建議三：落實好民辦教育中的“合理回報”標準問題
據《民辦教育促進法》第51條，“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”；《民辦教育促進法實施條例》則確立了取得“合理回報”指導原則及程序。“合理回報”的立法原意是吸引社會資金入教育。盡管“合理回報”的表述較為準確地體現了我國民辦教育的現狀，兼顧了民辦教育的公益性和盈利的事實，但“合理”是一個具有價值特征的判斷，什么是合理回報?回報合理的界限在哪兒?
我國民辦高校都依法登記為“民辦非企業單位”，按照財政部《民間非營利組織會計制度》的規定，“收支結余不得向出資者分配”、“清算后的剩余財產應按規定繼續用于社會公益事業”，這顯然與《民辦教育促進法》有關“合理回報”的規定是相沖突的；且根據《民辦教育促進法實施條例》第45條的規定，要確定合理回報的比例，首先需測定“用于教育教學活動和改善辦學條件的支出占收取費用的比例”及“辦學水平和教育質量”，然后還要與同級同類的其他民辦學校相比較，顯然這些依靠民辦學校自身難以完成。因此，實踐中很多民辦高校為避免營利的嫌疑，都選擇“不要求合理回報”。過高的成本使得很多學校都存在不同程度變相營利。而現實情況是辦學回報已經成為中國最具有暴利的行業。
《教育法》第二十五條規定, “任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”。《民辦教育促進法》第五十一條規定, “民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后, 出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定”。“ 不得以營利為目的”被“合理回報”所取代。《教育法》是全國人大通過的基本法律, 效力僅次于憲法, 是全國人大常委會通過的《民辦教育促進法》的上位法。從法理上說, 作為下位法的《民辦教育促進法》不能與上位法《教育法》相沖突。除非修改《教育法》, 否則公益性與營利性永遠不可能自圓其說。
此外，教育部26號令在第43條要求獨立學院在扣除辦學成本、預留發展基金，以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。現在不少獨立學院是收了學費就分，而這個問題又與辦學的合理回報相關。至今“合理回報”的比例與額度是多少，國家也還沒有文件出臺。國務院辦公廳在2006年12月21日頒發《國務院辦公廳關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康發展的通知》（國辦發〔2006〕101號）要求財政部門要依據《中華人民共和國民辦教育促進法》及其實施條例規定的原則與程序，制定民辦高校合理回報的標準和辦法，但至今也沒有出臺相應文件。
建議四：強化宏觀調控,糾正市場失靈
民辦高等教育的健康發展,離不開政府的宏觀調節。眾所周知,民辦高校的運營是以市場為背景的,但市場在調節民辦高等教育的運營過程中會存在市場失靈現象;而民辦高等教育是公益性事業,它具有產品的公共性、產品的外部性和服務規模效應等特點。因此,為彌補市場調控的不足和失靈,確保民辦高等教育公益性的發揮,政府作為社會公眾利益的代表對民辦高等教育發展進行宏觀調控,是非常有必要的。當前,要補充或者加強政府關于民辦高等教育的宏觀調控的作用,具體應補充以下幾方面工作:一是加強對民辦高等教育發展的宏觀規劃。制定出民辦教育發展的宏觀規劃與導向,包括對民辦教育發展的總體規劃,民辦教育發展的布局、層次和類別的導向等,充分發揮高等教育規劃者的作用。要體現公辦、民辦高教事業的協調發展，適當控制民辦高校的數量發展，合理有序地定位公辦高校與民辦高校的市場分布，禁止各類高校越位、跨位、錯位經營。二是要建立政府主導、社會各界參與的多元化、專業化、特色化的民辦高校教育評估認證機制。
建議五：積極培育、扶持民辦教育中介組織發展
我國政府已開始認識到社會中介組織對民辦學校進行管理的重要作用。《民辦教育促進法》及其《民辦教育促進法實施條例》明確規定,國家支持和鼓勵社會中介組織為民辦學校提供服務;教育行政部門及有關部門依法對民辦學校實行督導,定期組織和委托社會中介組織評估辦學水平和教育質量。目前,許多中介組織相當于“二政府”，不僅起不到解決市場失靈問題的作用，反而增加了民辦高等學校的辦學成本；此外，各地成立了“民辦教育協會”等教育中介組織,但由于缺乏政策支持始終沒有得到應有的發展。因此,在教育管理問題上,政府與民辦高校的關系成了一種“單邊管理”,政府是“上有政策”,民辦高校是“下有對策”,使民辦高等教育市場陷入混亂無序的境地。設立民辦高等教育中介組織,應成為完善我國民辦高校公共治理、促進民辦高等教育發展的重要一環。
要培育發展民辦教育中介組織,政府首先要加快職能轉換,從全能政府轉變為有限政府,使政府對高等教育由直接管理轉變為間接管理。其次,要加快教育中介組織的法制建設,建立和完善法制體系。要逐步制定和完善有關教育中介組織的法律法規體系,使教育中介組織的活動真正做到有法可依和有法必依。
建議六：成立民辦高校辦學的監督機構
要努力建立一種監管民辦高校規范辦學的長效機制。要從根本上完善相關利益群體合法權益的保護措施,發揮他們的監督激勵機制作用;要加大對辦學方向、辦學質量、受教育者權益保護等方面的監管力度,對于虛假招生、非法頒發或偽造學歷文憑等趨利性辦學行為,在道德、法律調整、財政資助等手段還缺乏有效性的情況下,確實存在一些虛假數據的現象,以致把危機與不穩定的因素隱藏起來。所以，建立教育監督委員會是當務之急。
國家為了規范證券交易，成立證監會，為規范銀行行為成立銀監會。為什么，高等教育亂象不斷不成立教育監督委員會。對民間資本進入、辦學是否符合社會主義辦學方向，是否堅持公益性辦學原則進行監督，還有亂貸款的風險的監督等等。教育部搞評估，不過是左手評右手。應該把教育監督的職責放在人大或者政協。把教育部委派的教育督導員并到教育教學監督委員會中去。要加強民辦學校資金賬戶監督，建立民辦學校辦學風險防范監督制度；對民辦學校退出、清算、清償、剩余財產處理及資不抵債責任追究等制度加大監督力度。
建議七：構建獨立學院多邊治理結構
獨立學院其治理模式應該是以滿足社會公益為目的的“多邊治理”。“多邊治理”的獨立學院要形成董事會、監事會和學院管理層的制衡機制，但有些學院將“多邊治理”變成了“單邊治理”。然而，獨立學院現在的多方形成的董事會領導卻變成法人代表領導。
建議八：將獨立學院產權在產權交易所掛牌交易
隨著社會主義市場經濟體制的建立和產權制度改革的不斷深入，產權交易將逐步成為政府調整產業結構、進行國有資產存量重組、優化社會資源配置的基本手段，也是促進企業經營機制轉換、實現優勝劣汰的根本性辦法。
獨立學院在產權交易中心掛牌交易，能給獨立學院和股東帶來諸多益處。一是有利于獨立學院規范運作，提高辦學水平。獨立學院到產權交易中心掛牌后，在法人治理結構、財務管理、信息披露等方面透明度增加，約束增強，有利于提高管理水平。二是有利于獨立學院增資擴股，籌集資金，實現產權多元化。獨立學院掛牌后，可以利用產權交易中心的信息優勢，轉讓股權，不僅可以籌集到資金，而且可以實現產權多元化。三是有利于辦理股權轉讓的撮合、交割、過戶等有關手續，這將大大方便股東轉讓股份。同時，還可以有效杜絕私下交易等不規范行為，保護股東的合法權益。四是有利于協助股東以股權作抵押進行貸款。五是有利于股東了解企業運營狀況，行使股東權利，以維護自身的合法權益。
發言人單位及職務：省政協常委、省民革副主委、江漢大學文理學院院長
版權所有：中國人民政治協商會議湖北省委員會 備案號 鄂ICP備14008297號
鄂公網安備 42010602001229號 地址：湖北省武漢市武昌區洪山路85號 郵政編碼：430071
