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我省新型農村合作醫療運行和管理中存在的問題與建議

2014-09-15 00:55:17  

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民盟湖北省委員會

    自2003年7月新型農村合作醫療制度試點工作在全省陸續推行以來，新型農村合作醫療運行平穩，逐步規范，衛生服務水平得到提高，農民醫療負擔有所減輕，因病致貧有所緩解。但在運行中也發現了一些影響新型農村合作醫療進一步發展的問題，特別是運行和管理中存在一定的缺陷，制約了新型農村合作醫療制度的推行和發展。

    一、影響新型農村合作醫療進一步發展的主要問題與分析
    1、新型農村合作醫療保障目標模糊，影響制度的深入推進。新型農村合作醫療制度的目標是“以大病統籌為主，保大兼顧保小”，在實際運行中存在一定矛盾。保大病，防止因病致貧、因病返貧，會導致參合農民的受益面縮窄，降低農民的參合積極性；不保小病會降低衛生投入的績效，容易形成農民的小病拖成大病的情形。保小病，又達不到防止因病致貧、因病返貧的效果。目前，各地在設計制度的政策與措施時，考慮到基金總量偏小的客觀因素，在保障水平較低的情況下，要做到保大又兼顧保小，事實上是一個兩難的處境。

    2、缺乏穩定的長效籌資機制，保障水平有待進一步提高。在目前的籌資機制中，政府資金復雜的流程影響到資金的及時到位，使得新型農村合作醫療基金普遍存在上半年緊縮，下半年突擊花錢的不合理現象。在一年一度的農民個人繳費的征集過程中，動用的社會資源較大且社會參與的動力不足，導致成本較高，在農民繳納的15元中，最低的成本占到1元，最高達到3元。另一方面，目前新型農村合作醫療維持在一個低籌資水平上，與我國農村人口的人均醫藥費用水平相比還有很大差距，導致補償水平和保障能力偏低。新型合作醫療的補償比率較低，并沒有真正起到減輕農民醫療支出負擔的作用，削弱了新型合作醫療制度對農民的吸引力。此外，當前我省農民人均100元左右的籌資水平與需要滿足的醫療保障相比仍然很低，補償水平和能力有限。平均住院補償還達不到40%，距離覆蓋全民的城鄉居民基本醫療保障體系目標差距較大。

    3、配套政策落實不到位，管理模式需轉變和管理能力建設需加強。相關配套保障措施落實不到位影響了新型農村合作醫療的健康成長，管理資源短缺和管理能力不足日漸突出，導致管理模式畸形。主要有：一是人員編制上落實不力，工作經費嚴重不足的現象普遍存在。二是管理技術力量薄弱，管理人員的整體專業素質不高。三是地方監督力度不夠，政策執行還不規范，不能有效監管醫療服務的提供。四是市級新型農村合作醫療管理機構的職能定位不明確，相應的編制、工作經費等難以落實，也是影響統籌管理的重要因素。

    4、管理機構和服務機構的工作行為規范缺失，費用控制成為難點。新型農村合作醫療定點醫療服務機構不合理用藥、不合理檢查和不合理治療的現象有蔓延趨勢，次均住院費用上升較快的問題比較突出，加大新型農村合作醫療基金的支出也在一定程度上增加了農民的醫療費用負擔。從實際情況看，新型農村合作醫療有變成“唐僧肉”的危險，特別是在鄉鎮衛生院小病大治的現象突出。不合理費用支出的監管和控制是現價段的工作重點和難點。

    5、基層服務能力不強，農民健康需求得不到有效滿足。農村三級醫療保健網絡的建設速度相對滯后于新型農村合作醫療發展的要求，有些地方網底殘缺不全，不能滿足參合農民的醫療就醫需求?；鶎有l生服務機構尤其是鄉鎮和村衛生服務單元條件較差。鄉鎮衛生院在不同程度上都存在基礎設施陳舊，醫療設備老化，醫療人才匱乏，技術力量薄弱等根本性問題，在經濟高速發展的形勢下，難以滿足日益增長的農民醫療需求和健康意愿。

    二、加強新型農村合作醫療運行和管理的建議
    1、解放思想，調整布局，創新體制。第一，應結合社會發展的中長期目標，對新型農村合作醫療制度的目標進行重新定位，在制度設計上消除城鄉二元結構的差別，把城鎮居民醫療保險與新型農村合作醫療并軌，實行同等國民待遇，逐步實現公平的全民醫療保障。第二，新型農村合作醫療可持續發展的改革取向應是政府主導下的多層次農村醫療保障體系。第一層次是基本醫療保障，保證廣大農民能享有基本醫療權益。第二層次是補充醫療保障，通過家庭扶助、社區互助、商業醫療保險等的倡導和作用發揮，為農民看病提供基本保障外的補充。第三層次是完善農村醫療救助制度，作為農民大病醫療的最后一道保護防線。第三，新型農村合作醫療屬于社會醫療保險的一種初級形式，在農村急需醫療保障的正式制度安排，即：將新型農村合作醫療轉變成農村基本醫療保險制度，在制度安排上為實現全民醫療保險目標提前進行戰略布局。建議收攏處于多部門管理的、與總體健康保障目標不協調的各醫療保險管理資源，成立我省統一、協調的健康保障管理部門，統籌規劃，高效管理，逐步推進健康保障事業。

    2、疏通渠道，整合資源，提升能力。第一，在相當長的時期內，采用農民自愿繳費方式籌資仍然會有相當大的難度。解決這個問題的基本原則還應是農民自愿參合，用每年財政安排的“惠農資金”，通過“知情同意”方式從農民的其他補貼中集中轉撥，一次性完成農民的個人繳費問題。第二，利用相對成熟的城市醫療保險管理體系，整合城鄉資源，提高醫療保障管理效率。將新型農村合作醫療整合進入城市醫療保險體系，搭建全民醫療保險管理平臺。第三，實行第三方付費的保險管理辦法，通過價格機制將過去對農村各級醫療服務部門的各種“暗補”變為“明補”。消除在當前農村地區醫療保障運作中的“管辦一體”模式的弊端，提高基金使用效率。將農村基層醫療衛生服務機構的發展與農村醫療保障事業緊密結合，促進改善鄉鎮衛生院醫療條件，提高鄉鎮衛生院的醫技水平、醫護質量和管理水平，讓參合農民能夠就近享受到安全、便捷、優質、廉價的醫療服務。

    3、打破城鄉界限，建立城鄉統籌的非就業居民醫療保險制度。第一，在城市化率較高的地區，整合現有城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度及其管理資源，在制度架構上實現城鄉統籌，在管理服務上實現城鄉統一，在待遇標準上實現城鄉基本一致。第二，打破身份界限，建立以家庭為參保繳費單位的全民醫療保險制度。全體公民不分城鄉、年齡、職業等，統一以家庭為單位參保繳費，根據家庭經濟承受能力選擇相應的保障待遇層次，并按家庭人口數統一繳納參保費用。這一步的制度整合需要在家庭繳費、雇主繳費和政府補助三者之間劃定界限并明確各自責任，但在待遇享受上應盡可能做到同一籌資標準下保障水平的一致性。政府補助重點傾向于經濟條件差和無收入來源的困難、低保和有殘疾人員的家庭。第三，將多種管理模式調整為統一、標準的管理模式，整合現有的管理服務資源，由政府設立統一的管理服務機構，建立完整專業的管理信息系統。第四，逐步提高統籌層次，增強共濟能力。醫療保險覆蓋到全體公民后，隨著人口在城鄉和地區間的轉移，全民醫保制度統籌層次可逐步提高至省級統籌。統籌層次提高后需建立地區間基金平衡調節機制，以化解地區間因人口轉移帶來的基金結構性失衡。第五，將農民醫療保險制度逐步納入國家社會保障的總體規劃，統籌安排農村醫療保險事業發展的各項工作，制訂配套政策措施，保證制度的有效執行。