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關于創新建立武漢城市圈節約集約用地體制機制的幾點建議

2014-09-15 00:54:08  

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農工黨湖北省委員會

   
    “中部崛起”戰略的實施以及武漢“兩型社會”綜合配套改革試驗區的設立，使武漢城市圈的發展進入了產業升級、經濟結構轉型、城市建設提速的重要時期，這必然加大對土地資源需求的壓力。土地資源是一種不可再生的稀缺資源，土地利用方式對土地資源的可持續利用帶來很大的影響。切實轉變土地利用方式，大力推進節約集約用地，努力實現土地利用效益最大化，是建設節約型社會的重要內容，是解決當前土地供需矛盾的關鍵措施，也是實現經濟社會可持續發展的戰略選擇。

    武漢城市圈節約集約用地體制機制的建立是一個復雜的系統工程，既涉及到國家的大政方針，也涉及到地方用地的實際需求，既涉及到長遠利益，也涉及短期利益，既涉及到經濟發展，也涉及到社會進步。我們認為，武漢城市圈節約集約用地體制機制的建立，首先要作好兩篇大的文章，一是要在“城市圈”上做文章，一是要在“兩型社會”的建設上做文章。“城市圈”是區域經濟學的一個概念，強調消除各種壁壘，致力于一體化建設，實現統籌優化發展；“兩型社會”建設是發展經濟學的一個概念，具體涉及到發展觀，強調的是人本精神、科學發展和可持續發展。基于上述考慮，我們提出如下宏觀建議。

    一、盡快建立統一的土地利用組織協調機構，以推進圈內土地利用協作機制的快速形成
   
    建議由省政府牽頭，成立武漢城市圈“兩型社會”建設土地利用協調領導機構，下設武漢城市圈土地協調辦公室，主要負責圈內土地利用總體規劃的制定、規劃的實施管理，利益的協調溝通以及信息共享建設與保障。

    二、制定武漢城市圈區域土地利用總體規劃應遵循一定的原則

    作為發展空間規劃（幾大專項規劃之一）的重要組成部分，武漢城市圈區域土地利用總體規劃正在制定之中，有關專題研究成果和規劃大綱業已形成，可望不久將完成整個規劃的編制工作。科學合理編制土地利用總體規劃是土地節約和集約利用的關鍵。這一規劃的制定應遵循一些基本原則，既要有純技術的規范，也要有從經濟學、管理學角度提出的要求。從經濟學和管理學角度出發，規劃的制定應遵循如下原則：第一，必須符合國家的宏觀土地調控政策，包括土地的國定主要控制指標；第二，在保障經濟社會發展和保護土地資源兩個方面尋求平衡點，簡單地說，就是一要節約，二要夠用，努力解決好用地指標與實際用地需求的矛盾。事實上，多年以來建設用地的供求矛盾一直十分突出：一方面由于土地高度集權控制，致使有些地方有項目無土地；而另一方面又同時存在著土地低效利用甚至嚴重的浪費現象。因此，著力解決好這一矛盾對創新建立科學合理的體制機制十分必要。第三，在圈內堅持和實行耕地“占補平衡”的原則，建立圈內土地“統籌優化使用”新機制。武漢城市圈是糧食主產區，耕地后備資源嚴重不足，落實“占補平衡”政策要求矛盾較為突出。因此需要賦予“占補平衡”機制的新內涵。這里的“占補平衡”，不僅指當地的平衡，而且包括圈內跨市域的平衡，不僅指當時的平衡，而且包括跨年度的動態平衡。土地利用總體規劃一經確定，就應加強規劃的實施管理，維護其嚴肅性和權威性。

    三、土地管理過程中應留有一定的政策余地

    關于土地使用管理的大政方針只能由國家確定，這是毫無疑問的。但在審批方式和管理過程中應留有一定的政策余地，在土地總量控制的前提下區域內應進行科學合理的調節，以平衡余缺。具體建議如下：第一，按照責權一致的原則，調整城市建設用地審批方式，適當加強地方各級政府在土地審批上的調節余地。第二，土地管理政策要體現分類管理、分類指導的原則。積極鼓勵、引導優先開發利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設用地的利用效率。為此，應出臺相應的優惠政策。第三，對經濟發展相對落后的城市（地區）在土地使用上要有政策傾斜，不能搞一刀切。有些城市（地區）還沒有完全擺脫單一農業經濟的格局，城市發育程度極其低下，對第二、三產業的投資建設如饑似渴，因而對土地的需求也如饑似渴。對于這樣的城市，圈內應有扶持政策予以優先照顧。

    四、嚴格土地管理，向管理要效益

    第一，嚴格建設用地審批程序，包括嚴格按照法定權限審批土地、嚴格按照法定標準審批土地，確保建設項目的投資強度、容積率、建筑系數、綠地率和開發進度等符合規定的控制性要求。凡未達到定額要求的建設用地一律不予審批。同時，實施土地利用的全過程責任追究制。此外，建立建設項目竣工用地專項驗收制度。達到出讓合同要求的，由國土資源部門出具驗收合格證書。未達到用地要求的，責令限期改正；在規定期限內仍未達到要求的，根據《國有土地出讓合同》的內容追究受讓人的違約責任。未經驗收的建設項目用地不得辦理土地證、房產證等手續。

    第二，充分挖掘城市建設用地的內部潛力。首先，鼓勵舊城改造。武漢城市圈內不少城市的市區存在大片的“城中村”，對這些地區進行改造，不僅可以提高城市的容積率和土地利用效率，還有利于城市景觀的美化。其次，與新農村建設相銜接，積極推進郊區農村的村莊（鎮）集并，遷村騰地，大量減少農村宅基地，為實現土地的總量平衡提供后備土地資源。其三，采用土地置換的方式，提高土地利用效益。由于歷史的原因，武漢、黃石等城市中工業用地比重偏大，而且不少工業企業占據市中心位置，致使土地利用效益低下，生態環境惡化。這方面可以借鑒上海、天津等城市的做法，采取土地置換、退二進三的方式。其四，狠抓破產、倒閉企業和精簡掉的事業單位閑置土地的利用。對破產倒閉企業和精簡掉的事業單位土地閑置狀況進行全面摸底登記和評估，按照有關規定對這些閑置土地進行收購、收回儲備或監管，并納入供地計劃，使閑置土地能得到快速利用，發揮效益。其五，積極鼓勵有實力的企業、村級集體經濟組織等利用現有建設用地、村級留用地，以獨資、合資、合作等方式參與建設標準廠房。改變過去一度追求寬馬路、大廣場、花園式工廠、花園式住宅小區的思維方式，停止不必要的新廣場和新馬路的建設計劃，工廠廠房向多層次立體發展，從而達到節約用地的目的。

    第三，充分利用市場調控手段優化土地資源配置。要把土地價格作為土地利用和配置的調控手段，在經營性用地上，對武漢城市圈內不同地域、不同地段、不同性質的用地，實行不同的價格，通過招標、拍賣、掛牌出讓競爭方式，實現土地價格的最大化，以經濟利益驅使用地者作出優化選擇，使土地資源配置與產業結構、投資效益相協調。