民建湖北省委員會
一、農民工生活養老保障現狀及其原因
目前，絕大多數城市中進城農民工社會養老保險的覆蓋面較小、保障程度較低，相應的保障機制和體系發育滯后，大多數農民工群體近乎游離于現有社會養老保險體系之外，只有很小部分農民工有水平極低的社會養老保障。
造成農民工社會養老保障制度缺失的原因，除了我國二元的社會保障制度因素、農民工群體缺乏組織或利益集團的組織因素、資金因素以及農民工群體的復雜性、多樣性及流動性自身因素等原因之外，還存在以下四個方面的主要原因：
1、一部分雇用農民工的企業參加農民工社保的積極性不高。首先，部分企業本身并未納入養老保險體系。從企業方面來講，農民工所在的部分企業并未納入養老保險體系。因此，農民工即使有參保意愿，也不可能參加養老保險。其次，企業為了降低用工成本，無視農民工群體的社會保障需求。農民工參保進程緩慢的一個重要原因就是，加入養老保險體系的一些企業，特別是“三資”企業和私營企業一味追求利潤，不愿意為他們提供養老保險等社會保障。
2、針對農民工社會養老保險的制度安排不合理。以武漢市為例，該市規定從2007年7月1日起，農民工參保繳費比例調整為28%，單位繳納20%，個人繳納8%，其中進入個人賬戶的為11%（由個人繳納8%與單位繳納的3%兩部分構成），統籌賬戶為17%。農民工參加養老保險后，如要離開原用人單位，農民工參保關系只轉移個人賬戶。由于農民工經常流動，離開原來單位后只轉移自己繳費部分與企業繳費的部分比例，對農民工而言，企業繳納的17%的養老金將會“流失”，成為“沉淀資金”。其次，由于農民工群體具有較強的流動性，農民工在一個城市參保的年限絕大多數達不到規定所要求的15年，因此參保連續達15年方可領取養老金的規定，顯然構成了農民工參加養老保險的最大障礙。
3、 相當一部分農民工缺乏社會保障意識，參保積極性低。社會保障屬于一種跨時決策，其作用的發揮具有滯后性，而農民工由于生活的貧困和收入的城鄉差距，他們進城務工往往是為了增加現期收入，所以生存的選擇往往優先于社會保障的選擇。對于大多數有一定參保想法的農民工來說，打工較低的收入和參保相對較高的“門檻”是制約他們參保的現實約束條件。
4、 絕大多數農民工對養老保險的基本情況不了解。相關部門對農民工參加養老保險的宣傳推廣不足，致使絕大多數農民工不了解相關情況，同時，也沒有單位或有關組織機構來動員農民工參加養老保險。武漢市有關部分缺乏對農民工參加養老保險的組織管理，在宣傳上也存在著很大的盲區。
二、建立農民工養老保障制度的對策建議
（一）推進農民工社會養老保障的彈性制度創新
農民工養老保障制度的構建，應立足現有的養老保障體系，并嘗試進行以下方面的創新：
1、 建立集體賬戶對個人賬戶轉移的彈性設計機制。農民工養老保險個人賬戶采用便于轉移的完全積累模式。它的設計與管理必須能夠保證能夠轉移，當農民工流動時，個人賬戶隨同轉移到新的城市，按新城市的標準通過折算轉入當地農民工養老保險賬戶。當農民工離開參保地而養老保險關系無法轉移時，暫時封存其個人賬戶，保留社會保險關系，待其達到領取養老金年齡時，將其賬戶余額轉移至本人戶籍所在地；未建立農村養老保險制度的，將賬戶余額一次性返還與本人。
賬戶的設計要富有彈性，可以考慮建立集體賬戶對個人賬戶轉移的彈性設計機制。即隨著農民工繳納年限的累計增長，集體賬戶的比例逐步轉移至個人賬戶，致使個人賬戶與集體賬戶的構成隨著繳費年限發生變動，其變動趨勢是隨著繳費年限的增長，個人賬戶累計額增多。這樣，集體賬戶對個人賬戶轉移的彈性設計機制使得個人賬戶的比例越來越大，個人賬戶的累計金額也越來越多，農民工可以支配的養老金額將越來越充足。
2、 設立“農民工社會保險保證金賬戶”與“激勵賬戶”。“農民工社會保險保證金賬戶”的功能主要體現在當用人單位不能按時繳納養老保險金時，從賬戶中扣除該部分資金劃入個人賬戶與集體賬戶，以維護農民工的社會保障權益。
“激勵賬戶”的設計初衷是為了引入農民工參加養老保險的激勵機制，以提高農民工參加養老保險的積極性，提升養老保障制度運行績效。其思路為：農民工賬戶繳費積累年限如果達到規定的年限，若本人愿意，則應該允許其繼續繳納，從下一年開始進入“激勵賬戶”。激勵賬戶不必按最初的繳費比例，可以對其進行適當地調整。
3、 建立政府補貼的彈性機制。政府應承擔起為農民工養老保險提供財政補貼的責任。由于農民工養老保險沒有實現全國統籌、省級統籌，只是局限于市級統籌，因此對農民工的補貼可以應由省級財政與市級財政按一定比例承擔，并且應以省級財政補貼為主。政府補貼采取“多交多補，少交少補，不交不補”的原則。省、市級政府可以根據本地區不同時期政府財政存在差異的特點，其補貼責任可隨經濟社會的發展和波動而適時調整，形成政府彈性補貼機制，引導農民工在能力許可的情況下提高繳費能力和繳費水平。
4、 建立繳費年限的彈性機制。可從兩個層面進行操作：首先，農民工繳費年限通常累計達不到15年，因此，在規定繳費年限可以累計的同時，不再對其繳養老保險的年限設限制，自己的繳費年限與日后自己領養老金的年限對應。其次，對那些已經達到退休年齡而繳費年限尚未達到規定累計年限的農民工，如果本人能夠繼續工作，又有繳費意愿，對其延長繳費年限，推遲領取養老金的年齡。
5、 養老金領取時間及領取方式采取彈性設計。農民工可以選擇在規定初始領取年限時開始領取，也可以選擇在其以后的任何時間內領取。在領取方式上，可選擇一次性領取，也可選擇按月領取。
6、 建立有彈性的待遇調整機制。對繳費年限超過一定年限的農民工，每超過一年，今后領取時的計發比例相應增加一定比例，相應增加了基礎養老金的享受待遇。
（二）實施“土地換保障”制度，突破農民工社會養老保險參與的資金“瓶頸”
依據農民工在農村仍然擁有土地使用權這一基本事實，可以進行“土地換保障”的制度安排。其核心是承認進城農民工在讓出承包土地的情況下，應當獲得收益。“以土地換保障”的運行過程如下：首先，要農民工完全放棄對土地的承包經營權，其經濟凈補償或社會保險水平應不低于由自己或其他家庭成員耕種的收益。這是建立農民工養老保障制度的最低成本線；其次，政府允許土地可以繼承、轉讓、抵押；再次，從土地的保障功能中尋求農民工的養老保障基金：對農民工實行承包土地有償轉讓制度，將其轉讓收入全部或大部分納入農民工養老保障基金，并折算成本人一定年限的個人賬戶積累額（如5年或以上）。這既可以增加農民工養老保障個人賬戶的積累，又可以促進農村土地經營規模的擴大。
（三）加強農民工社保立法工作和政府監督職能
政府應該加強兩個方面的工作，即加強地方立法與監督力度。一方面，關于農民工的養老保障制度要形成法規，并盡快出臺，使農民工社會養老保障工作開展有法可依，保證農民工養老保障制度能被公平、合理、有效的執行。另一方面，強化有關政府部門的監督職能。市政府親身或委托相關部門監督用工單位為農民工買養老保險，并定期檢查其為農民工繳納養老保險的情況；監督檢查農民工養老保障基金的征收、管理、運營和使用情況等。
（四）加強農民工勞動合同管理，規范勞動用工制度
建立健全農民工合同用工制度，破除妨礙勞動力流動的各種身份界限，形成勞動力市場雙方的主體地位。一是依法簽訂和規范勞動合同，所有用人單位都必須依法與農民工簽訂勞動合同。勞動保障部門要依法規范勞動合同的簽訂、續訂、變更、解除和終止等各種環節，防止用工行為短期化。二是加大農民工勞動保障監察執法力度。勞動保障部門要對不簽訂合同、違法解除農民工勞動合同的用人單位，加大依法糾正和行政處罰的力度。另外，要積極發揮工會的作用，或籌建農民工工會，或吸納農民工加入工會，監督用人單位依法簽訂和切實履行合同。
（五）加大農民工養老保障的宣傳力度，提高農民工的社保參與意識
加大宣傳力度，讓更多的農民工了解現有的政策。政府對此應該制定出相應的現行政策，用農民工喜聞樂見的形式加強他們對養老保險制度知識和運行方式的了解。相關部門可以采取到農民工集中的地方發放宣傳資料、開辦講座以及街頭宣傳、張貼宣傳畫等形式宣傳養老保險政策。另一方面，要特別強調用工單位的責任，要求用工單位必須對農民工宣傳養老保險的有關知識，了解農民工參加養老保險的想法。并可以由社保部門通過座談、講座、培訓等方式，加強與用工單位管理人員之間的信息交流，了解他們的想法，排解他們的顧慮，讓用工單位在農民工養老保險問題上真正負起責任來。
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