黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中有兩個出現頻率最高的核心關鍵詞——“制度”和“治理”。從一定意義上講，把握了這兩個關鍵詞——“制度”與“治理”關系邏輯，就是把握了中國國家治理現代化的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。
今天的中國是歷史上的中國的發展。討論國家治理現代化中的制度與治理關系，有必要系統總結中國傳統治國之道的經驗教訓，特別是比照傳統治國之道中的政道與治道關系，從中分離出有益于精準把握國家治理現代化中制度與治理關系的有益因子，進而推進中國傳統治國之道的創造性轉化與創新性發展。
中國傳統治國之道中具有豐富的制度性精華
中國是一個有著豐富的治國傳統和治國經驗的國家。自古以來，“治國平天下”一直是廣大政治家和思想家的政治抱負和人生追求。他們不僅躬身篤行，以治理好中國這個泱泱大國為己任，而且十分注重總結經驗，留下了豐富的治國經典。東漢政論家荀悅將傳統中國的治國經驗概括為“興農桑以養其生，審好惡以正其俗，宣文教以章其化，立武備以秉其威，明賞罰以統其法”，其中涉及民生、道德、文教、軍事、法制五個方面，稱得上是傳統中國治國之道最簡明、最精辟的概括。
總體上講，傳統中國的治國之道是以“德治”為核心的治國之道，但也有制度性精華。比如《禮記·禮運》在談到小康社會時，既強調了“天下為家，各親其親，各子其子”和“篤父子”“睦兄弟”“和夫婦”“立田里”“賢勇知”等德治的內容，同時也強調“正君臣”“設制度”等帶有制度性的內容。而且，在中國歷史上的不同時期曾形成過各具特色的政治與行政制度，正是這些制度推動和規范著中國傳統政治文明的發展。
關于制度建設的重要意義，戰國時期政治家和思想家商鞅就有過經典的論述：“凡將立國，制度不可不察也，治法不可不慎也，國務不可不謹也，事本不可不摶也。制度時，則國俗可化，而民從制；治法明，則官無邪；國務壹，則民應用；事本摶，則民喜農而樂戰。”他將制度、法治、國務作為治國的根本，并強調了三者之間的依存和推進關系。至于中國古代在調節中央與地方行政制度、中央與地方財政制度、政治與行政決策、執行和監督制度方面，也是多有建樹，不乏制度建設范例。
在中國歷史上，政治制度建設（特別是行政體制）方面曾經取得過豐碩的成果，留下了諸多制度性精華。比如，無論人們怎么評價，中國的科舉制都是中外歷史上最具開創性和平等性的官吏人才選拔制度。它始于隋朝，確立于唐朝，完備于宋朝，興盛于明清兩代，衰于清末，延綿存續了1300年，產生了700多名狀元、11萬進士、數百萬舉人，秀才更是不計其數。我國歷史上著名的政治家、教育家、科學家、軍事家，大都出自狀元、進士和舉人之中。中國科舉制度對中華文明、特別是儒家文化的傳播發展產生了巨大的作用。中國古代的監察制度，也是世界上最具特色和最嚴密的監察制度。從西周的監國到明朝的都察院，中國的監察制度越來越嚴密和規范。比如，明代除了正常的監察機關——都察院外，另按行政六部體制設立六科，直轄于皇帝，負責對六部官員的經常性監督。為了防止監察官員的舞弊行為，都察院與六科官員之間可以相互糾舉，都察院內部都察御史和監察御史也可以相互糾舉，這就使得監察官員本身也處于被監察的地位。
傳統治國之道重“治道”而輕“政道”的偏頗
中國自古以來就有著重視行政管理的傳統。《左傳》中即有“行其政事”“行其政令”的說法。孫中山先生認為“政”（即政治）是眾人之事。“治”（即行政）是“治理”，“管理眾人之事，就是政治”。按照孫中山先生的說法，中國古代是沒有政治的，因為在專制制度下，有的是“國事”，而“國事”實際上只是“君主之事”，而是沒有“眾人之事”的。因此，孫中山先生領導辛亥革命就是試圖改變這種專制的政治體制，進而建立民主共和的政治體制。
就政治與行政過程來說，中國傳統政治文明中也是重“治道”而輕“政道”的。從孔子的“政者，正也。子帥以正，孰敢不正”，到老子所推崇的“以政治國，以奇用兵，以無事取天下”，直至孫中山先生概括的“管理眾人之事，就是政治”。這里所說的“政”“政治”，很少涉及權力和體制問題，多是指為政之道，近于策略和方法，均屬于“治道”的范疇，即“行政”的范疇。以治代政，以行政代替政治，乃是中國傳統政治文明的特色。
在中國古代政治體制中，不僅政治與行政不分，而且行政與財政也是不分的，甚至行政與司法也是不分的。比如，宋代大清官包拯就既是秉公執法的判官，也是執掌行政大權的開封府尹，還是開封府財政的最大管家。至于中央朝廷的皇帝，更是集立法、執法、行政、財政甚至宗教大權于一身。這既是君主專制政治的重要特點，也是君主專制政治存續的內在要求。
當然，這種行政權力支配一切的現象與行政機關和行政權力的基本特點有關。由于行政機關是具體運作國家權力和進行行政管理的機關，因而與立法機關和監督機關相比先天地具有某種優勢，所以在實際政治生活中必須對它加以限制，否則，行政權力就不可避免地會演化為專制權力。
而就中國的歷史實際來說，這種行政權力支配一切的政治場景則主要由中國長期存在和發展的小農的自然經濟基礎鑄就。馬克思說過：小農的生產方式不是使他們相互交往，而是使他們相互隔離。因此，他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政治權力，這種權力保護他們不受其他階級的侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。因此，要從根本上改變這種行政權力支配一切的局面，必須從改變小農的自然經濟基礎入手，建立和發展適應現代社會發展的新型經濟基礎和政治制度。
實現傳統治國之道的創造性轉化和創新性發展
中國傳統治國之道是我們的先輩留下的寶貴政治財富。但是，傳統治國之道是中國傳統社會的產物，而且基本上是以君主專制為核心的治國之道，并不能直接照搬到今天的國家治理現代化之中。傳統的治國之道要在推進國家治理現代化中發揮作用，必須實現創造性轉化和創新性發展。
所謂創造性轉化，是指中國傳統治國之道的現代轉型，包括在治國理念、內容、形式和方法都由蒙昧、專制、人治轉換到現代科學、民主、法治上來。所謂創新性發展，是指對中國傳統治國之道的提升和超越，主要在于根據國家治理現代化的要求，立足于解決當下和未來國家治理現代化中的創新性問題。正如羅斯·特里爾針對中國國家治理體系的短板所提出的，中國國家治理“要實現現代化轉型，只有實現科學治理、民主治理和依法治理，國家治理才能走出中國歷史上治亂循環的周期律，邁上持續穩定繁榮之途”。
如果從具體結合點來說，就是要將傳統治理之道中的“政道”與“治道”置換為國家治理現代化中的“制度”與“治理”。黨的十九屆四中全會《決定》將“堅持和完善中國特色社會主義制度”和“推進國家治理體系和治理能力現代化”（即“制度”和“治理”）放在一起，并對如何推進國家治理現代化這個總目標作出了全面部署，已足說明制度與治理密不可分的關系。
從理論和實踐結合上說，制度與治理既有聯系也有區別。從形式上看，制度是相對固化的，而治理是相對活化的；制度側重于規范本身，而治理側重于管理過程；制度側重于文本載明的約束，而治理側重于人的主體性活動。就兩者關系而言，制度一般是治理的基礎，而治理可能依賴制度進行，但也有可能不按制度辦事而靠主觀意志行事；制度的優勢要轉化為治理的效能，而治理的科學性和有效性也應該建立在科學的制度之上；制度是否科學、合理，要由治理的成效來展示和檢驗，而治理的成效，既與制度有關，也與人的主體性活動有關。
中國國家治理現代化中的“制度”與“治理”關系，是事關國家治理現代化能否成功實現的根本性問題。推進國家治理體系和治理能力現代化，要求精準把握“制度”與“治理”關系邏輯，既要保持制度優勢又要超越制度優勢，既要重視治理效能又要超越治理效能，實現制度優勢向“善制”的轉換、治理效能向“善治”的轉換，并且將“善制”與“善治”結合起來，以“善制”推動“善治”，又以“善治”促進“善制”，進而實現“更好的制度”和“更好的治理”的有機聯動，從而從根本上保證國家治理現代化目標的成功實現。
總之，黨的十九屆四中全會提出的“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的奮斗目標，既是對傳統治國之道中“政道”與“治道”關系的超越，更是對傳統治國之道的創造性轉換和創新性發展。
（作者系中國人民政協理論研究會常務理事、華中科技大學國家治理研究院特聘研究員、武漢大學教授）
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