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最低生活保障應借鑒以工代賑“社區公共服務社”的經驗

2014-09-15 00:53:44  

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民建湖北省委員會

    1999年國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，以這項制度為基礎，湖北省已經形成了一套比較完善的法律法規制度和較為規范的管理工作體系，初步形成了以保障對象的確定、保障標準的制定與調整、保障資金的籌集和管理、審核審批程序的規范、管理體制與運行機制的完善為主要內容的制度框架，基本實現了保障城市貧困人員基本生活、促進社會公平、維護社會穩定的目標。救助資金省政府明確規定，各級政府要按照不低于本級財政一般預算收入的0.8%-1.5%的比例，足額安排城市低保資金預算，并保證隨著地方財政收入的增加而增加。這種最低生活保障資金預算的剛性比例，一定程度上確保了低保資金的來源。

    2004年省政府辦公廳下發《關于進一步完善城市居民最低生活保障制度的通知》，進一步明確要“針對不同保障對象實行不同保障方法”，強調“分類指導，兼顧一般，突出重點，做好與再就業工作的銜接”的管理理念。隨后省民政、財政兩廳共同制定城市低保審核審批工作暫行規定，其中“分類施保”工作制度要求對有特殊困難的家庭給予重點保障，對有脫貧潛力家庭限期保障，對積極就業家庭實行低保漸退。
最低生活保障制度的實施過程中在救助對象、救助標準、申請程序等方面注意到“社會公平”的要求，救助標準統一、申請程序公開透明，但受歷史體制原因和觀念滯后的干擾，最低生活保障制度實施中仍存在著“反社會公平”的現象和問題。這些暴露出來的難點如得不到及時有效的梳理，不僅會極大的制約社會救助的正面效應，甚至會動搖最低生活保障的根本和擾亂社會的基本倫理和秩序。表現為：

    其一：最低生活保障金分類較粗，沒有考慮家庭規模的影響。救助對象的家庭規模影響其基本生活開支。一人戶、二人戶、三人戶等其生活必需品并不是簡單的按倍數增加的。據民政部社會福利與社會進步研究所的調查，假如一人戶所需的金額為1，二人戶、三人戶每人只需0.80—0.85，四人及四人以上戶每人只需0.75—0.80。隨著家庭規模的擴大，人均救助金額應有所降低才對；按照國際慣例，對于有勞動能力的受助對象，為防止其產生依賴性，應該適當降低救助標準，降低的金額幅度參考國際經驗大致是20%左右。

    其二：對受助者的“標簽”式歧視。現代觀念里，社會救助是國家的責任和公民的權利，社會救助的實施不應使受助者有恥辱感和壓抑感。值得注意的是各地在實施這些規定時有很多別出心裁的手法，比如社區張榜公布受助者名單、在受助戶門楣上做標記等，雖然其初衷是為了公開公平和便于監督，實際是將受助戶貼了標簽，把受助戶與其他群體區別開來，社會排斥由此而形成。很多社區還規定受助者每個星期必須到居委會簽到，必須在規定的時間、規定的地點參加公益勞動，否則即取消低保資格。這種集中勞動方式帶給人以不好的聯想，讓人感覺非常“沒面子”。以上種種在實施社會救助的同時也向社會傳達了反社會救助的信息，維持和強化了歷史積淀的強調社會救助負面效應的反福利價值觀，如“領取低保意味著個人的沒能力”等。

    其三：“社會救助有礙再就業”的輿論導向。社會救助會導致勞動惰性的想法由來已久。針對社會救助是否有礙于失業者再就業的爭論，已有研究并未能給出一個明確的界定和結論，或者可以說已有的研究結論對贊同和反對“社會救助有礙就業”觀點的雙方都有所支持和否定。這種看似矛盾的現象，反映了社會救助對再就業的影響可能更多地受其他相關因素的擎肘，也不能忽視和排斥研究者個人政治傾向和價值觀的干擾。

    其四：最低生活保障的有些規定可操作性不強。比如規定城市低保待遇的申請人必須同時具備下列條件：（一）持有當地常住非農業戶口；（二）共同生活的家庭成員月人均收入低于當地城市低保標準；（三）實際生活水平低于當地城市低保標準。其中（三）實際生活水平低于當地城市低保標準，該如何測量和確定？難道要派個人全天二十四小時監督和記錄？其時間跨度又該如何確定？在實際操作中，很多也不過是依賴社區居委會居民的反應和投訴，人情關系占據著重要地位。有些規定則和社會發展脫節，不利于受助者和社會的聯系。比如低保申請條例規定：家庭成員擁有移動通訊工具，并在申請或享受城市低保待遇期間使用的，不能申請最低生活保障。這條規定就很不合時宜、沒有與時俱進。在今天，手機已成為人們與社會聯系的通訊工具，找工作、聯系業務都依賴手機的通訊聯系。剝奪手機的使用權，也削弱了受助者在勞動市場的競爭力，與我們的救助重在鼓勵自救的初衷不符。

    基于以上分析，建議湖北城鎮最低生活保障制度應積極借鑒大連“社區公共服務社”的經驗，對低保受助戶實行分類管理和服務。

    大連市“社區公共服務社”，是針對大連市最低生活保障制度存在的問題，建立的有勞動能力但不在崗的低保對象的自組織，通過組織網絡解決困難群體資格甄別、生活保護、增能增權、潛能開發、促進就業等一系列目標，是政府指導下為弱勢勞動群體提供組織資源和社區保障服務的自治性的社區非營利組織。

    “社區公共服務社”章程規定“有勞動能力的低保對象享有入社資格，其中未就業者應當參加本社的日常活動和公共服務，社區其他居民可自愿申請參加本社的創業和其他相應活動”。

    從滿足成員需要的角度出發，“社區公共服務社”的目標分成三類。第一類，為20%具有強烈就業愿望的成員提供再就業服務；第二類，為40%雖有一定就業愿望但并不能勝任持續崗位的成員提供社會支持和靈活性有償勞動服務；第三類，為40%沒有就業愿望的最弱能群體提供社會支持和自我支持。

    第一，從大連“社區公共服務社”的經驗看，為促進就業目標的實現，就業培訓和崗位推薦是有效的。“社區公共服務社”成員中，通過參加培訓可以拿到勞動部門頒發的職業資格證書，如計算機操作、園林藝、家政服務、老人護理、公共保潔、烹調等。對有資格證書者推薦上崗是關鍵策略，“社區公共服務社”可以利用它特殊的社區地位推薦其成員在諸如企事業單位用工、老人院護理、社區保潔等崗位再就業。

    第二，在“社區公共服務社”內部成立各種項目小組，成員根據自己的興趣和能力自愿組合，以互助合作制的方式承攬勞務和運作項目。在大連“社區公共服務社”中開展的互助合作項目主要有：物業管理、愛心超市、體育場館保潔、流動餐車、居家養老服務、糧油蔬菜配送、家政服務等。互助合作制為第二類成員獲得自我支持、參與有償勞動提供了資源和機會。

    第三，利用“社區公共服務社”的組織資源定期、不定期舉辦各類活動，包括學習、聯誼、觀光、家庭互助互訪等，使第三類成員通過組織活動彼此獲得自我支持。在“社區公共服務社”模式試點的同時，也可以嘗試政府買崗位提供給失業下崗或有勞動能力低保受助者就業的試點，如果從政策上再進一步整合，將低保的資金與“買崗位”結合起來則更好。對低保受助群體的就業人員，在退出低保方面可以考慮有一段時間的“漸退”過程，這能夠鼓勵這個群體更好地接受政府的就業安排。

    政府購買的公益性崗位包括四大類：義務交警隊員、市政協管、園林綠化工人、公安協勤。政府出錢“買斷”這些崗位，專門供給“4050”下崗人員、零就業家庭人員等就業困難群體。符合條件的人員經社區推薦并張榜公示，再報區再就業辦審核通過后，即可簽訂協議上崗。

    “就業是民生之本”，下崗失業人員拿低保和拿工資，對于他們本身來說，其意義截然不同。前者使他們覺得自己是“沒有單位”的被政府和納稅人“養著的”人，對社會來說，這意味著自己是個無用的人，因此便會有自我排斥和自我邊緣化的傾向，而結果也確實常常會被主流社會所排斥以致被邊緣化而陷入無助的窘境；而后者，則讓他們感到自己對社會還是個有用的人，貢獻大小暫且不論，但也是憑勞動、掙工資，也是主流社會中人，這會使他們重拾生活的信心。從國際經驗看，這種“政府買崗位”的方式被稱為“WorkingWelfare”———“工作福利”或稱“以工代賑”（比較中國式的翻譯），美國政府就常用這種方式。