鄢烈文 委員
城鄉統籌的社會保障制度是指以城鄉一體化發展為基礎，以社會公正為核心價值觀，以社會全體成員為對象的社會保障制度。城鄉統籌社會保障制度，應具備三個典型特征：一是時代性。即它是在城鄉分割的社會保障結構這一特定歷史條件下，提出的一個特定概念，隨著經濟發展和社會保障體系的不斷完善，這一概念也必將失去其存在的意義。二是拓展性。即社會保障要從社會公正出發，具有從城鎮向農村擴張發展的趨勢。三是整體性。在保障體系的范圍是面向城鎮和農村全體社會成員的，保障水平相互協調。
湖北在城鄉統籌社會保障制度建設方面正在積極探索，目前存在的主要問題有：
1、觀念問題。受長期二元社會保障制度的影響，有人認為農村有土地保障，還有傳統的家庭保障，相比較而言，城市社會保障資源相對匱乏，在政府資金并不是很充裕的情況下，應該優先保障城鎮居民，待時機成熟的時候再考慮農村社會保障問題。這樣的觀念如果不改變，真正實現城鄉統籌社會保障，是比較困難的。這就要求我們必須調整觀念，做到四破四立：一破“二元結構”的舊思想，樹立城鄉一體化的新觀念；二破“城堡經濟”的舊思想，樹立城鄉市場化的新觀念；三破“厚城薄鄉”的舊思想，樹立“工農并舉”的新觀念；四破“身份等級”的舊思想，樹立“社會和諧”的新觀念。
2、擴面困境。現行城鎮社會保險制度擴面面臨兩大問題：一是企業、個人積極性不高，擴面難度大。從調查情況看，首先是許多自由職業等靈活就業人員難以承受高繳費水平；其次是依賴廉價勞動力作為競爭優勢的勞動密集型企業難以承受高額社保繳費。二是由于實施社會保險前的退休人員并未實際繳費，現在繳費人員不但要為自己將來做準備，還要為以前的人員繳費，這種“高繳費、高保障”的 “高進高出”設計，由于基金缺乏增值手段，長遠會存在巨大缺口，對政府形成托底支付壓力。
3、能力問題。首先是資金保障能力不足。從1996年到2004年湖北省企業職工養老保險基金收入以平均每年18.8%的速度增長，而企業職工養老保險基金支出卻以平均每年22.9%的速度遞增，到2005年末湖北省企業職工養老保險基金缺口達105.8億元。如果考慮到湖北省人口結構趨于老齡化，退休人員的剛性增長，社會保障基金支付壓力更加突出。其次，是經辦能力不足。隨著社會保障擴面工作的推進，養老金社會化發放和社會化服務工作的開展，社會保障業務量正以前所未有的速度急劇上升，然而受編制的限制，各地經辦人員普遍不足，無法引進專業人才，加之現有隊伍年齡老化，難以適應業務信息化的要求。
建立城鄉統籌社會保障制度總的思路是以城鄉經濟一體化發展為基礎，以提升居民生活品質為核心，以完善法制、創新體制為保證，以維護公平、促進社會就業與社會和諧為宗旨，逐步建立起覆蓋城鄉全民、層次與類型多樣、多元化籌資、社會化管理、并與經濟發展水平相適應的城鄉社會保障體系。從方法上看，應逐步建立和健全以多層次社會保險為主體、社會救助為基礎和底線、社會福利為補充的整體社會保障網，最終實現“人人享有社會保障、社會保障為人人提供生存和發展機會”的戰略目標。
從近期看，建立城鄉統籌社會保障制度，應從以下方面入手：
（一）建立城鄉制度統一、標準各異的最低生活保障制度
目前農村低保,一直是一半是由村級負擔，一半是由財政(市、縣、鄉)負擔，而城市低保，則全由各級財政負擔。要城鄉制度統一，首先必須改變這種責任結構，妥善處理財政負擔和村集體負擔的關系。要在明確職責的前提下，政府要首先承擔責任。同時，要努力創新，廣泛動員社會力量，鼓勵各類企業、民間組織和個人積極參與，形成多元化的投資和經辦的主體結構。
在統一低保制度的基礎上，完善專項救助、災害救助等其他救助制度，建立最低綜合援助制度，使困難群體除獲得基本生活必需的資金或物質幫助外，還可獲得其他如醫療、子女教育、住房、就業介紹、職業培訓等針對性的輔助救助，最終形成一體化的社會救助體系。具體操作上，可以考慮建立起普遍性和專門性相統一的“雙層體系”。普遍層面：實行廣覆蓋，救助的對象是我省所有的貧困者，包括因各種原因而陷入貧困的個人或家庭。專門層面：救助對象是我省已經完全喪失就業能力、沒有家庭收入和其它收入來源的人。這兩類社會救助所需要的經費均應由政府財政統一開支，并確保其經費來源的穩定。
（二）建立城鄉統一的公共衛生和大病統籌制度
享受公共衛生，不論城鄉居民,這都是起碼的權利,是政府必須承擔的責任,必須樹立衛生、保健和醫療統一、城鄉統一的立體型大醫療衛生概念。
在衛生、保健和醫療三者中,醫療對經濟條件和技術條件的依賴度最大。因此,在醫療制度和醫療服務方面,在現有條件下必須承認城鄉差別。但是其中大病統籌涉及到人的生存和生命權利,關系到城鄉居民能否免于陷入貧困。這是城鄉居民的基本權利,也是政府應負的責任。因此,大病統籌,不應有城鄉界限,盡管在具體做法上、統籌程度上可以有差別。目前正在農村推開的新型合作醫療制度,將為建立城鄉統籌的大病醫療制度奠定基礎。
（三）逐步建立覆蓋全體應保對象的社會保險制度
1、探索建立職工養老保險和基礎養老保險雙層養老保險體系。職工養老保險參保對象為各類單位從業人員，采用“個人和企業共同繳費”，個人帳戶和社會統籌相結合的模式，待遇水平根據繳費水平確定；基礎養老保險參保對象為農民和其他未參加職工養老保險的從業人員，采用“個人繳費、政府適當補助”的繳費模式，實行相對較低水平的保障。
2、逐步建成職工醫療保險和基礎醫療保險相結合的社會醫療保險體系。職工醫療保險的參保對象是各類單位從業人員，繳費采用“個人和單位共同承擔”，個人帳戶和社會統籌相結合的模式；基礎醫療保險的參保對象主要是兒童、學生等非勞動人口和農民、自由職業者等勞動人口，采用“個人繳費和政府適當補助” 相結合的相對較低待遇水平的保障模式。為了建立社會醫療保險體系，在條件成熟時，可以考慮將新型農村合作醫療參保對象中已經是各類單位就業人員的納入城鎮職工養老保險，并建立統一的職工醫療保險制度。同時，以新型農村合作醫療為基礎，逐步融合城鎮老年人口和兒童醫療保險，逐步建成統一的基礎醫療保險，最終形成職工醫療保險和基礎醫療保險相結合的社會醫療保險體系。
3、積極擴大失業、工傷、生育保險覆蓋面。一是建立健全城鄉統一的勞動力失業登記統計制度，依法推進失業保險制度。二是以建筑、礦山、化工、機械等事故風險高、職業危險大的企業和外來務工人員、農村勞動力為重點，擴大工傷保險覆蓋面，力爭實現應保盡保。三是以非公經濟企業的生育保險為重點，擴大覆蓋面，逐步實現生育保險和醫療保險制度的銜接和整合。
（四）積極發展以社會弱者為主要對象的社會福利事業
首先，針對老年人的不同需求，逐步建立健全以家庭養老為主體、社區照料為輔助、機構養老為補充的“家庭—社會”結合型養老服務體系。其次，要大力發展重點面向殘疾兒童、孤兒、棄嬰和流浪兒童等特殊困境兒童的福利事業，為其提供公平的教育、醫療等公共服務，為其重新融入社會創造良好條件。再次，要健全殘疾人福利和保護。要進一步完善殘疾人就業平臺，暢通殘疾人就業渠道，完善殘疾人自主創業扶持政策；要對參加社會保險困難的殘疾人進行財政補貼，提高殘疾人參保率，將符合條件的殘疾人納入最低生活保障。
(發言人單位及職務(職稱)：中國銀行湖北省分行經濟師)
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