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我省國土資源利用存在的問題與建議

2014-09-15 00:53:37  

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民建湖北省委員會

    總的來看，我省國土資源利用情況較好，但也還存在一些問題，值得我們認真對待并加以解決。

    一、我省國土資源利用中存在的主要問題
    1、耕地后備資源嚴重不足與土地生態環境的不斷惡化。近年來，湖北省耕地開發量呈逐年下降的趨勢。據統計資料分析，1961—1995年，我省耕地共減少945.0千公頃，其中“六五”、“七五”、“八五”期間分別減少153.9千公頃、140.7千公頃、118.7千公頃，15年間年均減少耕地25.2千公頃，相當于一個中等縣的耕地面積。與此同時，這15年間我省人口年均增加65.78萬人，相當于一個中等縣的總人口。而我省耕地后備資源不足，人均僅0.002公頃，只及全國人均水平的三分之一，且開發條件差，投入高，產出低。

    水土流失、土地污染、湖泊調節作用削弱，是導致土地生態環境惡化、土地資源退化、耕地質量下降的主要原因。另一方面，由于有害工業排污和生活污水的排放逐年增加，而治理措施未能及時跟上，致使湖北省城郊環境、水域、耕地均受到不同程度的污染。農藥污染、化肥使用不當、殘留農膜污染等，造成土壤結構不良，土地質量下降。

    2、土地利用結構不盡合理及其利用效益不高。在農業用地的使用上，由于過去只注重發展糧食，而忽視了與林牧漁業的綜合發展，因而農業土地利用形成了耕地以生產糧食、經濟作物為主，飼料作物發展不足，綠肥等養地作物播種面積下降；林地中用材林比重大，經濟林、薪炭林、防護林比重小；草地中天然草地面積大，人工建設草地少的用地結構。近年來，農業用地結構調整力度很大，但出現了占用良田好地發展林果業和水產養殖業的傾向，而真正需要調整的陡坡地、低湖田和其他低產地類改造挖潛的力度不夠。

    同時，我省城市土地利用結構也不盡合理，工業用地比重過大，道路廣場及綠化用地面積偏小。我省土地利用率為86.9%，未利用土地面積2440.8千公頃，大量的荒山荒水未得到開發利用。在已利用土地中，利用不充分、利用效益低下的現象也極為普遍，低產田、低產園、低產林、低產水面大量存在。據調查，我省耕地中中低產田面積占71.1%，這些中低產田的產量僅及當地高產穩產田產量的60%～80%。現有園地中，低產園面積占37.8%，粗放經營現象較為普遍。林地利用率只有60%左右。可養水面利用率為80.8%，其中可養湖泊、水庫的放養率分別為65.8%和65.3%。

    3、城鄉居民點用地外延擴展過快。前幾年，我省城鎮建設占地尤其是開發區圈地有一定的盲目性，占地超前，利用粗放；城鎮發展重外延擴張，輕內涵挖潛，舊城土地利用潛力未得到有效發揮；城鎮擴展超出投資能力，城鎮單位建設用地投資額下降，圈地撂荒閑置的現象較嚴重，土地利用不充分。1991年至1996年，我省城鎮建設用地擴展724.5平方公里，年均擴展120.76平方公里，用地增長率為7.75%；人口增長483.2萬，年均人口增長率為5.66%，城鎮擴展系數達到1.36，城鎮建設占地擴展明顯過快。

    隨著社會經濟的發展和城鎮化進程的加快，我省農村居民點體系在客觀上需要合理調整。但由于缺乏科學的規劃和合理引導，農村居民點建設出現了大量“空心村”、“路邊店”、“獨家院”現象。村莊團聚系數日益低下，內部布局松散，用地規模不斷擴大。據統計，1990年我省農村居民點人均占地169.6平方米，戶均占地700平方米，到1996年人均占地增至173.7平方米，戶均占地增至713.3平方米。

    4、礦產資源開發對生態環境造成破壞。我省礦產資源豐富，但在礦產資源開發過程中，特別是不合理的開發和利用，對礦山及其周圍環境造成極大的破壞，誘發地質災害，破壞生態環境。其主要問題是：破壞了礦山及周邊景觀植物，大量土地被挖損占壓；“三廢”達標排放率低，恢復治理率和土地復墾率低；局部水均衡破壞，水源、大氣、土地受到嚴重污染；采空區地面塌陷、沉降、山體開裂、崩塌、滑坡、泥石流、尾礦庫潰壩等次生地質災害時有發生。截至2005年底，我省礦山占用破壞土地13820.605公頃,尾礦固體廢物累計積存量76697.7963萬噸,礦山次生地質災害221處，經濟損失6806.69萬元。

    5、林業產業發展滯后。綜觀湖北省森林資源的利用及相關產業的發展，可以發現其具有滯后性，主要體現在以下幾個方面：一是森林經營水平低，林分質量不高，人均占有量少，林業的生態保障作用有待加強；二是木材供需矛盾加劇，林產品科技含量低，林業產業結構調整步伐仍需加快；三是林業改革步伐不快，資源管理體制不健全，制約林業發展的體制性障礙還沒有根本消除。

    二、提高我省國土資源利用效率與管理水平的建議
    1、適應宏觀調控需要，完善土地利用計劃指標體系。一要不斷完善農用地轉用計劃指標體系。在堅持對建設用地總量調控的基礎上，針對宏觀調控要求和不同層次計劃管理的重點和內容，調整完善計劃管理指標體系，增強土地利用計劃對用地結構的調控功能。今后，在編制土地利用年度計劃時，應按照《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的規定，將農用地轉用計劃分為城鎮村建設占用農用地指標和能源、交通、水利獨立選址建設項目占用農用地指標兩類設置。具備條件的地方，可以根據需要，分設其他用地結構調控指標。二要加強對土地整理折抵指標和村鎮建設用地置換指標的研究，真正發揮折抵指標和置換指標在促進土地整理及引導土地節約集約利用方面的重要作用。三要認真研究存量建設用地的管理，逐步將存量土地供應納入土地利用年度計劃統一管理，發揮土地利用計劃調控土地供應總量的作用。積極盤活存量土地，深入開展閑置地、空閑地、批而未供土地的專項調查，盤活閑置、空閑和低效利用土地，建立鼓勵各項建設使用存量土地的激勵機制。建立存量建設用地集約利用考評標準。加強農村宅基地整理，促進農村建設用地節約集約利用。

    2、加強科學研究，切實提高土地利用計劃的編制水平。一要加強用地需求預測研究，深入開展對GDP增長、全社會固定資產投資等與建設用地、城市化水平與城鎮村建設用地規模的相關性分析等，提高用地需求預測水平，為科學確定建設用地規模、編制土地利用計劃提供依據。二要充分考慮行業發展和區域經濟增長情況、土地單位面積產出率等因素，充分考慮土地資源、生態環境與經濟社會發展的現實矛盾，以及經濟全球化和我國加入WTO后經濟發展中的不確定性因素，切實提高土地利用計劃分解下達的科學性和針對性。

    3、運用綜合措施，建立和完善土地利用計劃，實施管理保障體系。一要嚴格依據土地利用年度計劃審批農用地轉用。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《土地利用年度計劃辦法》都明確規定，土地利用年度計劃中農用地轉用計劃指標實行指令性管理，沒有農用地轉用計劃指標的，不得批準農用地轉用。在實際工作中必須切實貫徹落實，沒有農用地轉用計劃指標，擅自批準農用地轉用的，按非法批準用地追究責任，切實控制農用地轉用總量。二要實行農用地轉用計劃指標分類管理。城鎮村建設占用農用地指標和能源、交通、水利獨立選址的重點建設項目占用農用地指標不得混用，加強對城鎮村建設規模的調控。三要加強農用地轉用計劃臺帳建設，嚴格對用地情況進行分類登記、統計，加強對土地利用計劃的適時監測，實現土地利用計劃的動態管理。四要規范農用地轉用計劃指標結轉使用管理。節余指標如使用不當，容易導致建設用地的失控，必須加強管理。五要開展土地利用計劃執行情況考核。當前應加強計劃執行情況考核指標和考核方法等的研究。六要建立土地節約集約利用評價指標體系及相關統計制度。發展土地節約集約利用技術，大幅度提高單位面積用地的產出率。制定土地節約集約利用考核評價標準，完善村鎮規劃用地標準。把土地節約集約利用指標納入政府績效評估，在審批用地等環節嚴格把關。七要在重點領域、產業園區和城市開展試點工作，探索土地利用計劃管理的有效模式。

    4、健全礦產資源綜合利用的運行機制和監督管理機制，推動礦業清潔生產，發展綠色礦業。進一步完善礦產資源管理制度，強化執法監督。要通過對企業開發礦山的礦產綜合利用方案進行嚴格的科學審查，在開發立項時沒有綜合開發利用方案或開發利用方案未實現資源保護與合理利用、綜合利用的，不能批準頒發采礦許可證，嚴格控制高耗能、資源利用率低、資源浪費嚴重和缺乏“三廢”治理與尾礦綜合利用的礦山建設立項。要對企業在生產過程中執行《礦產資源法》的情況進行嚴格的年度檢查，特別要加強對礦產資源開發利用的“三率”和“三廢”治理情況的監督管理，引導和強制企業在采礦、選礦、冶煉等重要環節上切實推進礦產資源綜合利用，發展循環經濟。同時，貫徹“誰破壞，誰治理”的原則，監督礦主做好生態環境的恢復和保護工作。建立有效的市場監督管理機制，加強礦產資源儲量管理，強化“礦產督察員”的執法監督力度，建立資源綜合利用申報認定制度，建立礦產資源綜合開發利用情況統計制度，建立礦產資源綜合利用狀況公報制度和資源綜合利用信息網絡，使礦產資源綜合開發利用逐步走上法制化、規范化、制度化的法制軌道。

    在礦產資源的開發利用中，切實倡導綠色礦業，發展循環經濟。樹立“綠色礦業”觀，堅持開發利用與環境保護并重、預防為主、防治結合。從產業入手，在礦產資源的開采、生產、廢棄等環節，大力推進清潔生產，提高資源利用率，減少廢棄物排放。

    5、加強聯合執法，建立國土資源監管工作機制。建立國土資源管理的聯合執法機制是當務之急。要像林業部門那樣建立公安分局，配備干警參與國土資源的保護。土地違法案件的查處，國土資源部門處理不了的，還需申請人民法院強制執行，情況嚴重構成犯罪的，還要移交司法機關處理；礦產資源違法案件，一個違法行為將觸犯國土資源、林業、環保、水利、安監、工商和公安等多個部門的法律法規，這些部門都可以依照部門法律法規履行職責，對該違法行為予以查處。但現實工作中都不易看到對一個礦產資源違法行為被多個部門單位“數法并處”的情形。這就需要當地政府建立一個聯合執法機制。這個機制將協調和約束各部門認真履行法律賦予的職責，重拳打擊，數法并處。在執法過程中，還可發揮各個部門的特長，取長補短，執法工作將會收到事半功倍的效果。